Бесплатный фрагмент - На пути к реформе законодательства о выборах

Предисловие

Замысел этой книги возник в ходе работы по анализу результатов экспертного опроса. Идея самого опроса возникла достаточно спонтанно. Однако и опрос, и книга стали продолжением той работы, которую я начал еще в 2008 году, когда взялся за создание проекта Избирательного кодекса РФ. В процессе подготовки проекта проводились экспертные круглые столы и опросы экспертов в регионах. Результатом той работы стала сначала книга «Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации», а затем и сам проект Избирательного кодекса, изданный отдельной книгой вместе с моими комментариями.

После того как председателем ЦИК России Э. А. Памфиловой была поставлена задача реформирования избирательного законодательства, была создана Рабочая группа по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, а Российский фонд свободных выборов заказал МГУ подготовку нового проекта Избирательного кодекса, возникла необходимость вернуться к тем вопросам, которые были предметом обсуждения в ходе подготовки нашего проекта. В сентябре 2018 года я сформулировал 75 тем для обсуждения — как для рабочей группы, так и для экспертного сообщества. Большая часть этих тем была основана на предложениях, реализованных в нашем проекте Избирательного кодекса, хотя небольшая часть стала реакцией на новеллы избирательного законодательства, внесенные в 2012–2017 годах (подробнее о темах будет сказано в разделе «Вопросы, на которые отвечали эксперты»).

В ноябре 2018 года я, получив одобрение Э. А. Памфиловой, запустил экспертный опрос. Он включал три анкеты. Одна анкета (№1, 18 вопросов) касалась срочных изменений избирательного и партийного законодательства. другая (№3, 13 вопросов) касалась юридических и юридико-технических проблем, связанных с кодификацией избирательного законодательства. Наиболее обширной была анкета №2, которая содержала те самые 75 тем, сформулированных в сентябре. Помимо ответов «да» или «нет», в ней предусматривалась возможность оставлять комментарии по каждой теме, и многие эксперты этой возможностью воспользовались.

Когда я стал изучать комментарии, я осознал, что просто обязан: 1) ознакомить с наиболее содержательными комментариями научное и экспертное сообщество, а также политиков; 2) дать собственные комментарии по всем обсуждаемым темам. Так возник замысел этой книги.

Я выражаю благодарность всем экспертам, согласившимся ответить на вопросы анкеты и проделавшим эту достаточно трудоемкую и квалифицированную работу.

Экспертный опрос

Вопросы, на которые отвечали эксперты

Как было сказано в «Предисловии», я подготовил 75 тем для обсуждения, и эти темы были сформулированы в качестве вопросов анкеты №2. В основу большинства тем были положены предложения, реализованные в нашем проекте Избирательного кодекса, работа над которым была завершена в 2011 году.

Поскольку речь шла именно о темах для обсуждения, я старался формулировать вопросы в достаточно общей форме, чтобы эксперты могли предлагать разные варианты. Впрочем, некоторые вопросы были сформулированы довольно конкретно. Например, вопрос №2, где предлагалась конкретная избирательная система для выборов в Государственную Думу — смешанная связанная. Чаще, однако, предлагались не очень конкретные изменения в определенном направлении, при этом в скобках могли указываться более конкретные варианты (так, например, было с вопросом №26 о дне голосования). В некоторых случаях допускались изменения в разных, в том числе противоположных направлениях — примером может служить вопрос №14 о строке «против всех». Были также вопросы, сформулированные совсем неконкретно, например, вопрос №52: пересмотреть ограничения на проведение агитации. Некоторые эксперты выражали недоумение по поводу таких формулировок. Однако эти формулировки были рассчитаны на тех, у кого есть собственные конкретные предложения по данным вопросам.

Некоторые вопросы касались тем, которые обсуждались при подготовке проекта Избирательного кодекса, но по ним мы тогда решили сохранить статус-кво. Это вопрос №16 о восстановлении порога явки и вопрос №54 об отмене «дней тишины». Поскольку эти вопросы продолжают активно обсуждаться в экспертной среде, я счел необходимым включить их и в свою анкету. Отмечу также вопрос №75 об отзыве депутатов и должностных лиц, который также обсуждался, но решения по нему тогда принято не было.

Ряд вопросов возник как реакция на новеллы 2012–2017 годов. Это вопрос №39 о муниципальном фильтре, вопрос №41 о количестве подписей избирателей, вопрос №61 о голосовании по месту нахождения и вопрос №71 о сроках оспаривания итогов голосования и результатов выборов. Вопрос №59 о сборе пожертвований через Интернет связан с идеей, возникшей в последние годы, также недавно появился и один из вариантов ответа на вопрос №42 — сбор подписей избирателей через портал Госуслуг.

Некоторые вопросы выходят за рамки предмета Избирательного кодекса. Это вопросы №29–33, касающиеся регулирования деятельности политических партий, а также вопрос №73 об инициировании общероссийского референдума, который должен регулироваться федеральным конституционным законом. Есть также вопрос №55 о регулировании политической рекламы вне рамок избирательной кампании — здесь остается неясным, должен ли он быть отражен в Избирательном кодексе, в Федеральном законе «О рекламе» или стать предметом отдельного федерального закона.

Состав экспертов

Всего анкеты были разосланы примерно тремстам экспертам. На вопросы анкеты №1 ответил 121 эксперт, на вопросы анкеты №2 немного меньше — 108 экспертов. Далее приводится состав экспертов, ответивших на вопросы анкеты №2.

Юридическое образование имеют 38 экспертов, из них 7 — доктора юридических наук, 11 — кандидаты юридических наук плюс у одного — степень Ph. D. in Legal Science. Один из кандидатов юридических наук имеет также степень доктора исторических наук.

12 экспертов имеют степень доктора политических наук, один — доктора исторических наук (помимо уже отмеченного), 7 — кандидаты политических наук (плюс один имеет степень Ph. D. in Social and Political Sciences), 8 — кандидаты исторических наук, по одному кандидату социологических и философских наук.

Всего ученую степень имеют 67 экспертов. Помимо отмеченных, это два доктора экономических наук, три кандидата экономических наук, три кандидата физико-математических наук, три кандидата технических наук, два кандидата географических наук, по одному кандидату биологических, химических, филологических наук и искусствоведения.

Для того чтобы оценить, насколько ответы зависят от специальности экспертов, я разделил всех экспертов на три группы. К первой отнесены все, имеющие юридическое образование (юристы, 38 человек). Ко второй — доктора и кандидаты политических, исторических, социологических и философских наук (условно — политологи, 32 человека). Четыре эксперта попали в обе группы. В третью группу (остальные) включены 42 человека.

У многих экспертов есть опыт работы в избирательных комиссиях разного уровня — от УИК до ЦИК. Два эксперта ранее возглавляли избирательные комиссии субъектов РФ, один был зам. председателя. Три эксперта в настоящее время являются членами избирательной комиссии субъекта РФ. Четверо ранее были депутатами Государственной Думы, еще несколько — депутатами региональных парламентов. Один — действующий депутат регионального парламента, несколько действующих муниципальных депутатов.

Всего эксперты представляют 30 регионов. Москвичей почти половина — 51. Есть представители республик Карелия и Саха (Якутия), Алтайского, Краснодарского, Пермского и Ставропольского краев, Амурской, Астраханской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Кемеровской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской, Тверской, Томской, Челябинской областей и Санкт-Петербурга.

Общие итоги опроса

Экспертам предлагалось отвечать на вопросы «да» или «нет», кроме того, в отдельной колонке они могли оставить комментарий. При обработке результатов приоритет был за ответами «да» или «нет»: даже если из комментария можно было сделать вывод, что ответ должен быть иным, засчитывался ответ, данный экспертом. Если не было указано ни «да», ни «нет», то при наличии комментария вывод делался из него.

Отсутствие ответа и комментария, ответы типа «затрудняюсь», «не имею мнения», «не имеет значения», а также отсутствие ответа «да» или «нет» с комментарием, из которого неясна четкая позиция, объединялись в вариант «затруднился ответить».

По результатам такой обработки получилось, что только четыре предложения получили поддержку менее половины опрошенных экспертов. Это предложение №24 о разукрупнении избирательных участков, предложение №36 о снятии запрета на выдвижение членов других партий, предложение №54 об отмене «дней тишины» и предложение №64 о пересмотре итогового протокола УИК. Кроме того, предложение №57 о разрешении тратить небольшие суммы помимо избирательного фонда получило поддержку ровно половины экспертов. Остальные 70 предложений поддержаны более половиной экспертов.

Поддержку более двух третей экспертов получили 52 предложения, более 75% — 41, более 80% — 32, более 90% — 8.

По многим предложениям не было большой разницы между позициями юристов, политологов и остальных экспертов, а также между позициями москвичей и представителей регионов. Однако по ряду предложений разница была ощутимая. Подробнее результаты опроса будут указаны в разделах, посвященных каждому предложению.

Наиболее консервативный из экспертов поддержал 21 предложение, наиболее радикальный — 74.

Главный вывод, который можно сделать: большая часть предложений поддерживается экспертным сообществом. При этом предложения предполагают достаточно существенную правку избирательного и смежного законодательства и охватывают практически все его разделы.

Со стороны представителей органов власти в течение последнего десятилетия нередко слышатся утверждения, что российское избирательное законодательство оптимально и не требует кардинальных изменений (что не мешает им вносить в него изменения по нескольку раз в год). Результаты опроса однозначно свидетельствуют: экспертное сообщество не считает российское избирательное законодательство оптимальным. Практически по всем разделам требуются кардинальные изменения. И без этих изменений вряд ли можно ожидать существенного повышения доверия российских граждан к выборам.

Анализ комментариев свидетельствует также о том, что по многим вопросам существует широкий спектр экспертных мнений. Частично такое разнообразие мнений можно считать объективно обусловленным сложным характером избирательных правоотношений, необходимостью во многих случаях поиска баланса между обеспечением прав различных категорий участников выборов. В то же время представляется, что спектр мнений мог бы быть и не столь широким и по ряду вопросов можно было бы достичь консенсуса, если бы в научной и экспертной среде удалось провести содержательные дискуссии, а также если бы были проведены необходимые научные исследования по многим вопросам. По отдельным вопросам даже в экспертной среде остаются широко распространенными мифы, препятствующие более глубокому пониманию проблемы.

Отдельно отмечу, что некоторые вопросы были мной не вполне удачно сформулированы, что вызвало затруднения среди большого числа экспертов, и они не смогли верно оценить предложения. Это хорошо видно даже по числу ответов, отнесенных к категории «затрудняюсь ответить». Если по большинству вопросов таких ответов было не больше 6, то по восьми вопросам их число превышало 15. Судя по всему, я переоценил степень знакомства экспертного сообщества с нашим проектом Избирательного кодекса РФ и с моими публикациями по вопросам избирательного права.

С другой стороны, в ходе анализа комментариев я еще больше укрепился во мнении, что в избирательном законодательстве очень многие вопросы взаимосвязаны. С этой точки зрения разделение вопросов на весьма узкие темы оказалось не очень удобным. Далеко не все эксперты смогли почувствовать взаимосвязь между этими темами. Впрочем, комментарии части экспертов показали, что они такую взаимосвязь понимают.

Итоги опроса по темам

В каждой теме сначала идет формулировка вопроса, какой она была в анкете. Затем результаты опроса. Далее идут комментарии экспертов, сгруппированные по содержанию. При этом в начале идут одобрительные комментарии, а в конце — критические.

Для этого были отобраны комментарии 65 экспертов, давших согласие на публикацию, которые автор книги счел наиболее содержательными. Список этих экспертов приведен в Приложении.

Завершает каждую тему комментарий автора книги.

Тема 1. Пассивное избирательное право

Отказаться от ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных Конституцией РФ — по судимости, иностранному гражданству и т. п. Как вариант — смягчение или снятие некоторых ограничений (в частности, снятие ограничений из-за наличия вида на жительство в другом государстве). Аналогично пересмотр ограничений на членство в избирательных комиссиях.

«Да» ответили 82 эксперта (76%), «нет» — 24, затруднились 2. Среди юристов «да» ответили 68%, среди политологов — 78%, среди остальных — 81%. Среди москвичей «да» ответили 78%, среди представителей регионов — 74%.

Худолей Д. М. Это конституционные права, они могут ограничиваться только Конституцией, иное толкование приводит к ограничению принципа демократии (что мы и наблюдаем в настоящее время).

Федин Е. В. Каждое из ограничений пассивного избирательного права должно иметь четкое, ясное, принимаемое обществом обоснование, почему ограничение необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также почему для таких целей недостаточно менее значительного ограничения.

Вилков А. А. При условии, что все эти данные в обязательном порядке будут присутствовать в информации о кандидате. Это позволит минимизировать возможности злоупотреблений против «неугодных» кандидатов.

Давидис С. К. Оценку этим сведениям о кандидатах следует оставить избирателям. Деятельность членов избирательных комиссий достаточно регламентирована, чтобы указанные обстоятельства не были препятствием для их членов.

Елаев А. А. Ограничения для участия в выборах в органы представительной (законодательной) власти не должны зависеть от воли исполнительной или судебной власти, а определяться только волей избирателей, соответственно ограничение по гражданству или судимостям должно быть только в крайних случаях и только для должностей, связанных с обслуживанием государственной тайны. В избирательных комиссиях у членов такого нет, у депутатов есть только начиная от Госдумы.

Милов В. С. Чем препятствует судимость или иностранное гражданство эффективному осуществлению публичных властных полномочий? Пусть избиратели решают, насколько это является проблемой — ведь эта информация будет общедоступной.

Макаркин А. В. Сведения о судимости указываются в бюллетенях — граждане таким образом информированы и могут принимать решения. По иностранному гражданству: целесообразно оставить запрет на выборах президента и Госдумы, а на остальных — отменить.

Покровская О. Л. Можно для начала снять указанные ограничения пассивного избирательного права на выборах органов местного самоуправления.

Лушникова Т. А. Частично. Вернуться к неуказанию погашенной судимости по легким статьям, снять ограничение на вид на жительство. Оставить запрет на двойное гражданство и судимых по тяжким и особо тяжким статьям. Аналогично с членством в комиссиях.

Белов С. А., Алехина И. А. Возможно, стоит подумать об ограничении избирательных прав за преступления политического характера. Нормы 67-ФЗ в части, лишающей гражданина Российской Федерации, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (Постановление №14-П от 22.06.2010) и были признаны не соответствующими Конституции РФ. Указанные нормы на сегодняшний день не исключены из текста закона.

Черепанов В. А. Считаю, что для устранения абсолютной и беспредельной власти законодателя при ограничении избирательных прав принцип соразмерности в его формулировке, данной Конституционным Судом, подлежит закреплению в федеральном законе. Установить дифференцированное ограничение пассивного избирательного права в зависимости от общественной опасности преступления и личности преступника, а также назначенного наказания. Как вариант: установить, что при условном осуждении к лишению свободы такое ограничение распространяется только на период до погашения или снятия судимости.

Черников В. А. Полагаю, что снятие таких ограничений должно компенсироваться ограничением пассивного избирательного права для лиц, отбывавших наказание по особо тяжким статьям против личности и общества.

Михалева Г. М. Полное снятие запретов, так как законодательно не запрещено другое гражданство и вид на жительство.

Берлявский Л. Г. Ограничения из-за наличия вида на жительство в другом государстве должно быть отменено в любом случае, так как Европейская хартия местного самоуправления уже предоставила такого рода лицам право голосовать на местных выборах и местном референдуме на началах взаимности.

Радкевич С. Б. Наличие вида на жительство в другом государстве точно не должно быть ограничением.

Молчанов О. А. Нужно привести избирательное законодательство в соответствие с законодательством о гражданстве. Гражданин РФ пользуется правами и несет обязанности гражданина РФ вне зависимости от наличия у него гражданства иного государства.

Шалаев Н. Е. В отсутствие договоров о двойном гражданстве с другой страной РФ рассматривает человека более чем с одним гражданством исключительно как гражданина РФ. Следовательно, оглядка на иные гражданства в данном случае есть отступление от этого принципа и непоследовательность правовой нормы.

Ковин В. С. Наличие второго гражданства не освобождает лицо от обязанностей соблюдать российское законодательство, Конституцию, сохранять верность стране, соответственно и не должно ограничивать его политические права. Второе гражданство — не преступление. Депутатство, особенно на региональном и местном уровнях, не связано с доступом к гостайне и секретности.

Крыжов С. Б. Да — на местных и региональных выборах и в избиркомах. На федеральных выборах — оставить ограничения по гражданству и виду на жительство.

Лебедев А. В. На выборах в федеральные органы власти смягчений не нужно, на региональных и муниципальных убрать: потому что это фикция и узнать о гражданстве можно только через компромат.

Макаренко Б. И. Отменить еще одно ограничение — на наличие счетов за рубежом. Подобные ограничения практически нигде не встречаются. Лучше отменить совсем.

Салин П. Б. Конституция принималась в 1993 году в другой политической реальности, введение дополнительных ограничений на уровне законов целесообразно (такая возможность предусмотрена Конституцией), каждое ограничение нужно рассматривать отдельно.

Асеев С. Ю. Конституция не раскрывает весь перечень объективно оправданных цензов.

Широ М. С. На сегодняшний день в РФ ограничения незначительны. Кроме того, наличие вида на жительство в другом государстве может породить риск влияния этого государства на внутреннюю политику РФ.

Лысов В. И. Не актуально. Отказ от ограничений пассивного избирательного права, на мой взгляд, не является насущной проблемой.

Курбангалеева Е. Ш. В реальности ограничения на участие (судимость и вид на жительство и пр.) позволяют более требовательно подходить к формированию списка кандидатов, причем, это в равной степени относится и к правящей партии, и к оппозиции.

Боброва Н. А. Интересам какого государства будут служить депутаты, имеющие гражданство или вид на жительство другого государства? Институт гражданства имманентно связан с избирательным правом и наоборот.

Волков Н. Ю. Криминализация страны и так достаточно высока. Допуск к выборам судимых только ухудшит ситуацию. Гражданин с видом на жительство в другом государстве может быть не очень мотивирован в выполнении обещаний избирателям, ему самому здесь жить не обязательно.

Комментарий автора:

Вопрос, как видно, вызвал оживленную дискуссию. Не претендуя на то, чтобы поставить в этой дискуссии точку, выскажу свою позицию.

Вопрос о том, позволяет ли Конституция РФ вводить дополнительные ограничения пассивного избирательного права, продолжает обсуждаться, хотя Конституционный Суд высказался по этому поводу однозначно — позволяет. Видимо, это так, хотя бы потому, что статья 32 Конституции не предусматривает совершенно необходимых возрастных цензов.

Однако все это не отменяет закрепленного в статье 55 Конституции принципа соразмерности, согласно которому любые ограничения возможны только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. И каждое из обсуждаемых ограничений должно в первую очередь пройти тест на соответствие данным целям и адекватность ограничений указанным целям.

Однако даже тогда, когда ограничение можно считать соответствующим требованиям Конституции, его не всегда следует счесть оптимальным с точки зрения его влияния на демократическое развитие страны. Этот вопрос нужно рассматривать отдельно.

Если же обсуждать конкретные ограничения, то наиболее спорным и наименее обоснованным следует считать ограничения из-за вида на жительство в другом государстве. На этот счет есть конкретное постановление Конституционного Суда РФ (уже упомянутое коллегами Постановление №14-П от 22.06.2010). Хотя в нем рассматривался только вопрос о праве гражданина, имеющего вид на жительство, быть членом ТИК, выраженную в нем правовую позицию следует учитывать в более широком контексте. Вот что написано в мотивировочной части Постановления Конституционного Суда:

«При этом наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не приводит к возникновению между ним и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации…

Соответственно, предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства — в отличие от получения им иностранного гражданства — не может свидетельствовать об объективном снижении для такого гражданина ценности его политико-юридической связи с Российской Федерацией… Исходя из этого предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не может служить достаточным основанием такого ограничения его прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, возможность которого допускается по смыслу статьи 62 (часть 2) Конституции Российской Федерации в отношении граждан Российской Федерации в случае наличия у них гражданства иностранного государства…

Соответственно, ограничение права граждан Российской Федерации, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, на участие в управлении делами государства в качестве члена территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса не согласуется с конституционным принципом равенства прав и свобод граждан, не обусловлено конституционно признаваемыми целями, приводит к искажению самого существа данного конституционного права, необоснованно ставя под сомнение лояльность таких граждан по отношению к своему государству, на которое Конституцией Российской Федерации (статья 21, часть 1) возлагается обязанность охранять достоинство личности».

Полагаю, что из этого текста следует недопустимость любых ограничений по основанию наличия вида на жительство в другом государстве, а не только ограничения на членство в ТИК. Добавлю еще, что эти ограничения, на мой взгляд, нарушают и часть 2 статьи 19 Конституции РФ, гарантирующую равенство прав и свобод человека и гражданина в том числе независимо от места жительства.

Что касается ограничений из-за наличия гражданства иностранного государства, то часть 2 статьи 62 Конституции РФ предусматривает возможность таких ограничений. Их целесообразность и соразмерность следует обсуждать отдельно, в том числе и в отношении права участвовать в региональных и муниципальных выборах, а также права быть членом избирательных комиссий. В частности, стоит иметь в виду, что запрет российским гражданам, имеющим иностранное гражданство или вид на жительство в другом государстве, быть членами УИК серьезно осложняет формирование УИК на зарубежных избирательных участках, о чем неоднократно говорил и писал Ю. Б. Бочаров.

Соразмерность многих ограничений по судимости тоже вызывает вопросы. Никто из экспертов здесь не отметил, что пассивного избирательного права лишены не только лица, осужденные за уголовные преступления, но и подвергнутые административному наказанию по двум статьям КоАП. При этом сами эти статьи достаточно спорны, и практика по ним подчас неадекватная: наказанию за демонстрацию нацистской символики подвергаются люди, использующие эту символику в антифашистских публикациях. Однако в любом случае несоразмерность деяния и ограничений должна быть очевидна.

Что касается ограничений по судимости, то я бы отметил две проблемы. Первая касается ограничений для лиц со снятой или погашенной судимостью. Они подрывают смысл самого института снятия и погашения судимости, поскольку этот смысл именно в том, что граждан считается искупившим вину и не должен далее подвергаться каким-либо ограничениям.

Вторая проблема связана с вопросом о тяжести преступления. Согласно статье 15 УК РФ, в качестве критерия отграничения категорий тяжких и особо тяжких преступлений от преступлений средней тяжести названы только максимальные сроки наказания в виде лишения свободы (не свыше пяти лет — за умышленные преступления средней тяжести, до 10 лет — за тяжкие преступления, свыше 10 лет или более строгое наказание — за особо тяжкие преступления). Здесь, как это часто бывает, юридический и обыденный смысл расходятся. Но ведь для обоснования ограничений обычно используется именно обыденный смысл. Как верно, на мой взгляд, отметил судья Конституционного Суда РФ К. В. Арановский в особом мнении к Определению от 09.11.2017 №2508-О, «условное осуждение обычно свидетельствует об умеренной степени общественной опасности деяния, даже если уголовный закон относит его к тяжким преступлениям. Опасность деяния определяет не только закон, но и суд, который оценивает его реальную тяжесть в акте осуждения и в назначенном наказании. Если суд решил, что деяние не заслуживает реального лишения свободы и следует обойтись условным осуждением, это отражает тяжесть содеянного в смысле характера и степени общественной опасности».

Именно поэтому я полагаю, что квалификация преступления на основе статьи 15 УК РФ не может лежать в основе дифференциации ограничения пассивного избирательного права как не отражающая реальную степень общественной опасности кандидата.

Тема 2. Избирательная система для выборов в Государственную Думу

Для выборов в Государственную Думу заменить смешанную несвязанную систему на смешанную связанную (подобную германской).

«Да» ответил 61 эксперт (56%), «нет» — 32, затруднились 15. Среди юристов «да» ответили 63%, среди политологов — 56%, среди остальных — 52%. Среди москвичей «да» ответил 41%, среди представителей регионов — 70%.

Михалева Г. М. Лучше отражает позиции партий и интересы избирателей.

Худолей Д. М. Несвязанная система не исключает вероятности победы на выборах партии меньшинства.

Авдонин В. С. Несвязанная система — это фактически второе голосование за одних и тех же. Масса злоупотреблений, манипуляций, сговоров в связи с участием одних и тех же в двух несвязанных голосованиях.

Ковин В. С. Мажоритарная часть не должна нарушать баланс партийно-идеологических предпочтений, продемонстрированных при голосовании по пропорциональной части.

Завадская М. А. Полностью поддерживаю, однако стоит иметь ввиду, что смешанная система подразумевает нефиксированное количество думских мандатов, а число депутатов закреплено в Конституции.

Милов В. С. Германская система имеет свои недостатки.

Вилков А. А. Несмотря на то, что смешанная связанная избирательная система более оптимальна с точки зрения возможностей учета личностной и партийно-идеологической мотивации голосования граждан, в современной России ее сложность при подсчете голосов объективно помешает формированию доверия.

Макаренко Б. И. Связанная система хорошо работает при наличии стабильных и авторитетных партий — без них эффект скорее будет обратным.

Медведев Ю. С. Ныне действующую систему менять надо, однако германский вариант мне не кажется оптимальным, поскольку такая система: 1) может поощрять манипулятивные стратегии выдвижения кандидатов (при этом такая система будет давать эффекты, близкие к эффектам нынешней смешанной несвязанной системы со всеми ее недостатками — стоит ли игра свеч?), 2) трудна для понимания избирателями.

Коргунюк Ю. Г. В наших условиях мы повторим опыт скорее Албании, чем Германии.

Гришин Н. В. В условиях России эта система может дать те же эффекты, что и в Венесуэле и т. д.

Волков Н. Ю. Непонятно, как бороться с «партийными самовыдвиженцами».

Козлов В. Н. Лучше оставить действующую, простую и понятную избирателям.

Макаркин А. В. Часто менять системы не надо.

Комментарий автора:

В своих комментариях некоторые критически настроенные эксперты взамен предложили другие избирательные системы. Эти комментарии я не стал приводить, так как обсуждение всех возможных избирательных систем может длиться бесконечно. Здесь я обсуждаю только два варианта избирательной системы для выборов в Государственную Думу — действующую модель смешанной несвязанной (параллельной) системы и предлагаемую нами смешанную связанную систему, аналогичную (но не идентичную) германской.

Смысл смешанной системы — в соединении достоинств мажоритарной и пропорциональной систем и минимизации их недостатков. Однако в смешанной несвязанной системе главное достоинство пропорциональной системы — соответствие состава парламента партийным предпочтениям избирателей — теряется. Партия-лидер за счет доминирования в одномандатных округах получает завышенное представительство, и часто возникает эффект «сфабрикованного большинства», когда партия, не имеющая поддержки большинства избирателей, получает более половины мандатов.

Главная особенность смешанной связанной системы германского образца — то, что пропорционально итогам голосования за партии распределяются все мандаты, а не половина мандатов, как в случае параллельной системы. Это позволяет сохранить главное достоинство пропорциональной системы (примечательно, что сами немцы называют свою систему персонализированной пропорциональной). Правда, здесь следует сделать оговорку: если в значительной части одномандатных округов не будут избраны независимые кандидаты, а также кандидаты от партий, не участвующих в выборах по спискам или не преодолевших заградительный барьер.

Именно на этот фактор чаще всего обращают внимание критики германской системы. Они опасаются, что в условиях неразвитой партийной системы смешанная связанная система будет стимулировать манипуляции, в частности, партии (особенно «партия власти») начнут прятать своих кандидатов под маской самовыдвиженцев.

Я же полагаю, что такие опасения сильно преувеличены, во всяком случае в отношении России. Мы уже неоднократно слышали прогнозы, согласно которым «Единая Россия» должна была уже давно перейти к такой тактике. Однако этого не происходит (за исключением Москвы, и то в ограниченном масштабе), по-видимому, из-за понимания того, что подобная тактика будет для партии разрушительна.

Кроме того, в последние годы у нас возникли предложения по корректировке смешанной связанной системы, которые должны препятствовать подобным манипуляциям. Речь, в частности, идет о замене одномандатных округов на двух- и трехмандатные при сохранении у избирателя одного голоса. Возможны и некоторые другие вариации.

Что касается других критических замечаний, то они менее существенны. Действительно, в Германии система выборов предусматривает возможность увеличения числа мандатов в бундестаге. Однако это положение нетрудно скорректировать, что уже сделано в проекте Избирательного кодекса РФ.

А вот утверждение о том, что смешанная связанная система может быть сложна и непонятна избирателям, я считаю абсолютно ошибочным. Сам процесс голосования при связанной и несвязанной системах вообще никак не различается. Никаких различий нет и на промежуточных стадиях подсчета голосов. Различия только в действиях ЦИК по распределению мандатов. Но в этот процесс большинство избирателей не вникает, а квалифицированные эксперты разобраться смогут. Зато результат наверняка избирателям окажется более понятен, поскольку доля мандатов у партий при связанной системе будет ближе к доле поданных за них голосов, чем при несвязанной.

Тем не менее, я должен констатировать, что экспертная поддержка этой идеи пока слишком слабая. Учитывая сопротивление, которое данная идея встречает у представителей «партии власти», экспертная поддержка на уровне 56% явно недостаточна, чтобы такое сопротивление преодолеть.

Тема 3. Ограничения избирательных систем для муниципальных выборов

Не допускать права региональных законодателей ограничивать муниципальным образованиям возможности выбора избирательной системы для муниципальных выборов.

«Да» ответили 90 экспертов (83%), «нет» — 12, затруднились 6. Среди юристов «да» ответили 79%, среди политологов — 81%, среди остальных — 86%. Среди москвичей «да» ответили 82%, среди представителей регионов — 84%.

Михалева Г. М. В соответствии с подписанными РФ международными документами (Хартия местного самоуправления).

Авдонин В. С. Ограничивает произвол и манипулирование.

Крыжов С. Б. Московская область доходила до того, чтобы для каждых муниципальных выборов определять избирательную систему. Критерий был, очевидно, в создании лучших условий для конкретных «своих» кандидатов. И сейчас законом области при создании городских округов определяется избирательная система в каждом конкретном случае своя. Критерии выбора, похоже, те же.

Лушникова Т. А. Согласна, так как мунвласти не входят в систему госвласти, региональные запреты смотрятся странно.

Галямина Ю. Е. Абсолютно согласна. Местное самоуправление — самостоятельный политический субъект.

Лебедев А. В. Местное самоуправление должно развиваться самостоятельно.

Ковин В. С. Местные сообщества должны быть самостоятельны в выборе способов формирования своих органов власти и в выборе их места в системе управления.

Федин Е. В. Хорошо бы, если бы вопрос определения избирательной системы, применяемой для выборов на муниципальном уровне, был полностью в ведении МСУ.

Лысов В. И. Необходимо, чтобы у муниципальной власти было больше возможностей для маневра.

Широ М. С. Местное самоуправление должно получить больший объем политической свободы, в противном случае оно превращается в хозяйствующую организацию, что противоречит основам гражданского общества.

Черников В. А. При этом в федеральном законе необходимо ввести допускаемые варианты избирательных систем, из которых смогут выбирать муниципальные образования.

Надеждин Б. Б. Должны быть варианты систем на федеральном уровне, выбирает муниципалитет.

Вилков А. А. Возможность выбора избирательной системы для муниципальных выборов должна регулироваться федеральным законом.

Загребной Ю. Л. Необходимо в федеральном законодательстве установить единый формат.

Асеев С. Ю. Нормы должны быть не императивными, а рамочными, допускающими выбор с учетом особенностей региона.

Елаев А. А. Вопрос неоднозначный, так как часто сами муниципалитеты в формировании избирательных систем занимаются «подгонкой под ответ». Оптимальным было бы утверждение избирательной системы для всего субъекта в целом.

Курбангалеева Е. Ш. По смыслу муниципальная власть автономна и независима от госвласти, однако, пока межбюджетный процесс выстроен таким образом, что регион забирает на себя от МО основные бюджетные полномочия, а федеральный центр — от регионов, вряд ли что-то надо менять и отдавать на откуп МО. Пусть определяет регион.

Комментарий автора:

Мне не вполне понятна позиция тех экспертов, которые пишут о самостоятельности муниципального образования в выборе избирательной системы. Если они имеют в виду полную, никем и ничем не ограниченную самостоятельность, то с этим невозможно согласиться.

Избирательная система должна регулироваться законом. Муниципальные власти не принимают законы — только нормативные акты, весьма ограниченные по объему. Да и нет на муниципальном уровне возможности готовить полноценные законы.

Поэтому вопрос только в том, допускать ли ограничения муниципальных избирательных систем, устанавливаемые региональными законами, или все такие ограничения устанавливать федеральным законом?

Часто высказывается мнение, что из центра региона виднее, чем из Москвы. Однако практика такое мнение не подтверждает. Анализ показывает, что региональные законодатели часто (точнее, почти всегда) неоправданно ограничивают муниципальные образования в выборе избирательной системы. Они оказываются слишком заинтересованными в том, чтобы получать «нужные» результаты муниципальных выборов.

Наше предложение — чтобы все ограничения устанавливались федеральным законом (что полностью соответствует статье 55 Конституции РФ). Это не означает унификацию, навязываемую из Москвы. Напротив, предлагается, чтобы в федеральном законе (Избирательном кодексе) был предусмотрен широкий круг избирательных систем, допускаемых на муниципальном уровне, из которого муниципальные образования могли бы свободно, без оглядки на региональные власти, выбирать ту систему, которая им больше всего подходит.

Тема 4. Преференциальные избирательные системы

Дать возможность субъектам РФ и муниципальным образованиям применять преференциальные избирательные системы (в которых избиратель ранжирует кандидатов в соответствии со своими предпочтениями).

«Да» ответили 85 экспертов (79%), «нет» — 17, затруднились 6. Среди юристов «да» ответили 76%, среди политологов — 78%, среди остальных — 83%. Среди москвичей «да» ответили 76%, среди представителей регионов — 81%.

Худолей Д. М. Считаю эту систему наиболее удачной для проведения любых выборов (федеральных, региональных и местных), в том числе, и должностных лиц (Президента РФ, губернаторов и пр.).

Шалаев Н. Е. Преференциальные системы позволяют гораздо точнее выразить волю каждого избирателя, и, как следствие, их результаты способны гораздо точнее выразить коллективную волю электората. Возможно, следует даже стимулировать их использование.

Боброва Н. А. Идеальный вариант, причем система КОИБов позволяет составить их программу на данный вариант. Это повысит и явку избирателей.

Ковин В. С. Избиратель должен иметь большее влияние на состав представительного органа, иметь возможность высказаться по всем кандидатам, если пожелает. Это стимулирует участие в голосовании, особенно на местном уровне.

Вилков А. А. Для муниципального уровня такая вариативность выбора вполне целесообразна, так как кандидаты, чаще всего, хорошо известны избирателям.

Загребной Ю. Л. Но только в многомандатных округах.

Коргунюк Ю. Г. Как минимум в качестве эксперимента.

Волков Н. Ю. При условии унификации таких преференциальных систем.

Иванова С. Ю. Не уверена, правда, что общество созрело до такой системы.

Завадская М. А. Потребуется отдельная система обучения избирательных комиссий для работы с такими системами.

Лысов В. И. Разумеется, это дело будущего, но пусть эта возможность будет иметься. Хотя, преференциальные системы — все же экзотика.

Кузнецов А. М. При некоторой продвинутости населения, я думаю, это возможно.

Рощин А. В. Можно сделать в качестве эксперимента в нескольких областях и республиках.

Крыжов С. Б. В принципе это возможно, но сейчас лучше, чтобы у субъектов РФ было меньше творчества. Все законодательные возможности сейчас используются в пользу власти.

Катаев Д. И. Только когда везде будут КОИБы, которым можно доверять. Очень трудно считать и контролировать.

Галямина Ю. Е. Думаю, что это слишком сложно.

Михалева Г. М. Слишком сложные системы для наших избирателей.

Елаев А. А. Сложность подсчета, легкость в порче бюллетеней при желании нарисовать.

Макаренко Б. И. Кандидаты малоизвестны, а система предполагает сложный подсчет голосов, что повлечет подозрения в манипулировании.

Медведев Ю. С. В преференциальных системах сложные методики определения результатов голосования, что в российских условиях открывает простор для злоупотреблений на этапе подсчета голосов.

Рачинский С. З. Сначала нужно делать голосование честным, а потом вводить более сложные механизмы. Иначе велики риски злоупотреблений в нововведениях.

Комментарий автора:

Я разделяю опасения ряда экспертов относительно сложности, рисков злоупотреблений и недоверия к результатам. И я бы очень не хотел, чтобы эти системы внедрялись, как у нас часто бывает, массово и принудительно.

Разумеется, начинать надо с экспериментального использования — и там, где люди достаточно подготовленные. Например, с наукоградов.

Главная проблема в том, что экспериментальное использование невозможно без введения этих систем в законодательство. Поскольку они никак не вписываются в действующий закон по целому ряду параметров.

Говоря о сложности преференциальных систем, нужно уточнять, что для избирателей они достаточно понятны. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Ирландии, где эти системы были введены в 1920 году (кто-нибудь сомневается, что ирландцы в те годы были менее грамотны, чем современные россияне?) и где граждане дважды отстояли эти системы на референдуме.

Но система подведения итогов голосования здесь действительно сложная, и это действительно может вызвать недоверие избирателей. Поэтому эксперимент по внедрению данных систем в отдельных небольших муниципальных образованиях (наукоградах) имеет смысл сочетать со стопроцентным использованием КОИБов.

Тема 5. Избирательные системы для региональных выборов

Пересмотреть ограничения избирательных систем на выборах региональных парламентов. Как вариант, не допускать на них ни полностью пропорциональную, ни полностью мажоритарную систему. В случае применения смешанной несвязанной системы установить, что число депутатов, избираемых в соответствии с каждой из компонент, не может быть менее одной трети и не может быть более двух третей от общего числа депутатов представительного органа.

«Да» ответили 77 экспертов (71%), «нет» — 23, затруднились 8. Среди юристов «да» ответили 76%, среди политологов — 66%, среди остальных — 74%. Среди москвичей «да» ответили 55%, среди представителей регионов — 86%.

Вилков А. А. Смешанная избирательная система наиболее оптимальна, так как позволяет минимизировать недостатки и потенциальные возможности злоупотреблений в рамках каждой из своих составляющих.

Волков Н. Ю. В противном случае наблюдаем местами скатывание к одной из двух «крайностей», причем, есть подозрение, что выбор той или иной крайности (пропорциональной или мажоритарной) обусловлен чаще конъюнктурными причинами.

Суворов А. Д. Обе крайности недопустимы. Полностью пропорциональная система лишает права на избрание самовыдвиженцев. Полностью мажоритарная лишает права на участие в выборах именно партии в целом. Должны быть ограничения. Ограничения по 1/3 позволят не делать ни почти пропорциональной системы, ни почти мажоритарной.

Боброва Н. А. Пусть избирательная система будет только смешанной! Это правильно. Но зачем так мудрить с пропорциями? Нужно, не мудрствуя лукаво, остановиться на равной, половинной пропорции 1/1.

Елаев А. А. Необходима единая система выборов депутатов всех региональных парламентов, по аналогии с муниципалитетами, чтобы избежать «подгонки под ответ» в каждом конкретном субъекте Федерации.

Загребной Ю. Л. Применять смешанную несвязанную систему с пропорциональной компонентой 50% числа депутатов +1 депутат.

Крыжов С. Б. Для больших субъектов РФ типа Московской области (например, более 3 млн. избирателей), вообще следует оставить только смешанную систему с примерным равенством избираемых по пропорциональной и мажоритарной схеме.

Кузнецов А. М. Возможно, границы должны быть на уровне одной четверти.

Рощин А. В. Следует ограничить возможность субъектов делать выборы полностью по партспискам. Скажем, так: по партспискам могут избираться от 0 до 50% состава. Партии в РФ еще слишком «игрушечные», партсистем нет.

Мазур А. В. Не допускать полностью пропорциональную, но допускать полностью мажоритарную. Так и система устойчивее, и депутаты ответственнее.

Завадская М. А. Не вижу, почему полностью пропорциональные системы на региональном уровне могут стать проблемой.

Шалаев Н. Е. Не могу согласиться с тем, что запрет на полностью пропорциональную систему эквивалентен запрету на полностью мажоритарную. Полностью пропорциональная система обладает достаточно несущественными недостатками, но способствует развитию многопартийности. К тому же в ее рамках могут использоваться открытые списки, позволяющие избирателям определять своих конкретных представителей, что практически сводит на нет претензии относительно деперсонализации представительства. В то же время мажоритарная система, хотя и делает связь «избиратель–депутат» явной, очень негативно сказывается как на аккуратности полученного «среза» общества, так и на развитии партийной системы.

Сергеев С. Г. Субъекты РФ должны иметь равные права самостоятельно определять тип избирательной системы, включая полностью мажоритарную или полностью пропорциональную. В случае смешанной системы установить соотношение 50/50.

Турченко М. С. Снять любые ограничения на выбор избирательных систем в регионах.

Михалева Г. М. Не уверена, что нужно ограничивать самостоятельность субъектов в выборе системы.

Галямина Ю. Е. Не думаю, что тут необходимо сверху как-то ограничивать.

Курбангалеева Е. Ш. Я всегда за то, чтобы регион в таких вопросах полностью определялся сам.

Макаркин А. В. Пусть регионы решают.

Комментарий автора:

В большинстве критических комментариев защищается самостоятельность регионов. Однако здесь я вижу некоторую странность. Напомню, что в 2003–2013 годах федеральный закон для выборов региональных парламентов требовал замещать не менее половины мандатов по пропорциональной системе. С 2014 года для 82 регионов по пропорциональной системе требуется замещать не менее четверти мандатов, и только города федерального значения полностью свободны в выборе избирательной системы. Таким образом, в данный момент ограничения сверху действуют для большинства регионов.

Предложение же было сформулировано так: «Пересмотреть ограничения избирательных систем на выборах региональных парламентов». Конкретные ограничения были предложены лишь как вариант. Поэтому мне непонятна позиция тех экспертов, которые ответили «нет», мотивируя свой ответ пожеланием самостоятельности регионов.

Заодно отмечу еще один забавный момент. Москвичи приняли данное предложение гораздо критичнее, чем представители регионов (55% против 86%). Впрочем, для меня тут нет ничего удивительного: я давно заметил, что среди регионалов поборников самостоятельности регионов меньше, чем среди москвичей.

В правилах 2003–2013 годов была заметна явная асимметрия. Допускались как полностью пропорциональная система, так и варианты с ее преобладанием, но доля мажоритарной системы не могла быть выше 50%. Сейчас правила смягчены, но асимметрия осталась. Мы же предлагаем абсолютно симметричный вариант. Я вижу, что среди экспертов есть как противники полностью пропорциональной системы, не возражающие против полностью мажоритарной, так и те, кто не приемлют полностью мажоритарную систему, но допускают полностью пропорциональную. Тем не менее, немало и тех, кто поддерживает наше стремление не допускать обеих крайностей.

Но тут возникает другой вопрос: не нужно ли жестко закрепить паритет обеих систем: 50/50 с допустимым отклонением в один мандат для парламентов с нечетным числом депутатов? Думаю, что такая жесткость излишня. В регионе могут быть разные причины для асимметрии. Поэтому мы предложили установить рамки, чтобы ни одна часть не доминировала. Одна треть и две трети — это значит, что одна часть может быть крупнее другой не более чем в два раза.

Тема 6. Избирательные системы для муниципальных выборов

Пересмотреть ограничения избирательных систем на муниципальных выборах. Варианты: не допускать на них полностью пропорциональную систему; не допускать закрытые списки; допускать закрытые списки в случае смешанной системы, но не в случае полностью пропорциональной системы.

«Да» ответили 82 эксперта (76%), «нет» — 18, затруднились 8. Среди юристов «да» ответили 84%, среди политологов — 78%, среди остальных — 69%. Среди москвичей «да» ответили 63%, среди представителей регионов — 88%.

Крыжов С. Б. Полностью пропорциональную систему надо запретить на муниципальных выборах совсем. Лучшая система на местных выборах — одномандатная двухтуровая.

Суворов А. Д. Полностью пропорциональные списки на муниципальном уровне еще больший абсурд. По хорошему выборы на муниципальном уровне разумно оставить исключительно по мажоритарной системе. На этом уровне важны персоналии, а не политические партии.

Титов М. В. С исключением полностью пропорциональной системы. Она невозможна при слабом представительстве партий в муниципалитетах.

Широ М. С. Для муниципальных советов актуально использование только мажоритарной системы, так как это позволит реализовать принцип представительства. В муниципальных советах партийное представительство вторично нежели представительство интересов конкретных избирателей.

Черепанов В. А. Необходима отмена использования пропорциональной избирательной системы на всех муниципальных выборах в целях устранения политизации и «партизации» местного самоуправления, при которых, как неоднократно отмечалось в научной литературе, местное самоуправление уводится в сторону от решения центральных вопросов, связанных с непосредственным жизнеобеспечением населения. Поскольку «нет партийных способов подметать улицы и вывозить мусор».

Макаренко Б. И. Полностью пропорциональная система действительно вряд ли уместна; открытые списки вызывают сомнения, поскольку кандидаты малоизвестны.

Глобин Г. М. Не допускать полностью пропорциональную систему, а возможность закрытых списков желательно сохранить.

Молчанов О. А. Муниципальная власть должна быть персональной и близкой к народу, поэтому не допускать закрытые списки.

Вилков А. А. Предложение о введении открытых списков и возможности избирателю самому ранжировать кандидатов в списке на муниципальном уровне вполне разумно и позволит более четко выявить предпочтение избирателей.

Елаев А. А. Оптимальным для муниципалитетов порядком формирования местных советов являются многомандатные округа, так как партии на столь низовом уровне ничего не значат, позволяя избираться неизвестным кандидатам на федеральном влиянии, а одномандатные округа на практике дают преимущество одной партии.

Шалаев Н. Е. Запретить простое большинство в многомандатных округах (блоковое голосование, число голосов равно числу мандатов) и систему ограниченного голосования (количество голосов больше одного, но меньше числа мандатов).

Амосов М. И. На муниципальных выборах наиболее предпочтительны следующие системы: в крупных муниципалитетах — выборы по полностью пропорциональной системе с преференциальным выбором (по «скандинавской» модели); в небольших муниципальных образованиях, где трудно составлять партийные списки, — выборы по одномандатным округам.

Турченко М. С. Снять любые ограничения на выбор избирательных систем в муниципалитетах.

Андрейчук С. В. Странно так жестко регулировать выборы в сельсоветах из Москвы.

Какителашвили М. М. Полагаю оставить на усмотрение субъектов Федерации.

Лушникова Т. А. Оставила бы как есть, даже полностью пропорциональная система на муниципальном уровне может давать вполне демократичный результат, как показывает моя практика.

Комментарий автора:

Для муниципальных выборов асимметрия в отношении избирательных систем выглядит вполне уместной. В сельских поселениях полностью мажоритарная система вполне традиционна, а полностью пропорциональная система дискредитирована хомутининским скандалом, дошедшим до Конституционного Суда РФ.

Учитывая Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 №15-П, содержащее запрет на использование пропорциональной системы в небольших поселениях, пожелание снять любые ограничения на выбор избирательных систем в муниципалитетах нереализуемо. При этом нужно иметь в виду также рекомендацию 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки».

Тем не менее, некоторые эксперты (особенно ратующие за полный отказ от партийных списков на муниципальных выборах) не учитывают огромное разнообразие муниципальных образований в Российской Федерации: от сельских поселений с сотней избирателей до городов–миллионников, от компактных рабочих поселков до муниципальных районов, по площади превышающих европейские государства. В таких городах, как Нижний Новгород, Екатеринбург или Новосибирск, местное самоуправление явно не сводится к «подметанию улиц», и использование пропорциональной системы в них уместно не в меньшей степени, чем в субъектах Федерации.

Вопрос в данном случае больше в другом: какую разновидность пропорциональной системы использовать? Выше цитировалась рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Я тоже неоднократно писал: поскольку депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, недопустимо использовать на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков.

Опасение использовать открытые списки из-за того, что кандидаты малоизвестны, можно развернуть в противоположную сторону. Именно для того, чтобы депутатами становились люди, известные избирателям, и нужны открытые списки.

Впрочем, поскольку открытые списки для нашей страны пока в новинку (а на муниципальных выборах они еще не использовались ни разу), возможно, поначалу не следует слишком жестко запрещать закрытые списки. Однако стимулировать использование открытых списков необходимо, в том числе и путем некоторого ограничения возможности применения закрытых списков.

Тема 7. Ограничения для пропорциональной системы

Для региональных выборов установить, а для муниципальных выборов пересмотреть минимальное число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе по единому округу. Вариант: для региональных выборов — 22, а для муниципальных — 18.

«Да» ответили 55 экспертов (51%), «нет» — 35, затруднились 18. Среди юристов «да» ответили 45%, среди политологов — 53%, среди остальных — 52%. Среди москвичей «да» ответили 47%, среди представителей регионов — 54%.

Шалаев Н. Е. Для адекватной работы пропорциональной системы необходима достаточная величина многомандатного округа.

Молчанов О. А. 10–16 мандатов математически невозможно распределить без искажения воли избирателей.

Ковин В. С. Чтобы при распределении мест не происходило нарушения пропорциональности предпочтений избирателей.

Кузнецов А. М. Очевидна сложность пропорционального распределения при небольшом количестве мандатов, дающая большое смещение волеизъявления граждан.

Худолей Д. М. Для 5-процентного барьера необходимо 20 мест, для 3-процентного — 33. Иное соотношение алогично при условии установления заградительного барьера.

Михайлов В. В. Можно ниже, чем 22 и 18.

Волков Н. Ю. Для региональных 22 — разумно. Для муниципальных должно зависеть от размера муниципалитета: 18 — для крупных городов, для малых муниципалитетов — 10.

Глобин Г. М. Здесь надо определиться, что брать за основу: минимальное число мандатов или сочетание «заградительный барьер — метод распределения мандатов». Если последнее, то надо четко указать, какое минимальное число должно быть при том или ином разрешенном сочетании.

Елаев А. А. По региональным парламентам согласен, но тогда надо пересматривать работу парламентов, поскольку на формирование таких больших институтов у многих не хватит денег в бюджете.

Белов С. А., Алехина И. С. Число депутатов законодательных (представительных) органов в субъектах РФ различно. Установление жесткого числа мандатов изменит соотношение замещенных мандатов по мажоритарной и пропорциональной системам. Муниципальные выборы — еще большая вариативность числа депутатов в муниципальном образовании.

Вилков А. А. Лучше установить верхнюю планку для мандатов, распределяемых по пропорциональной системе по единому округу. Тем самым обеспечить большие возможности для кандидатов по одномандатным округам.

Иванова С. Ю. Мне кажется, что минимальное число мандатов должно быть связано с региональной и муниципальной спецификой.

Загребной Ю. Л. Сейчас в Москве более 1800 муниципальных депутатов в 146 районных и поселковых собраниях. Основная часть из них избрана в собрания с численностью 12 и менее депутатов.

Медведев Ю. С. Вводить новые ограничения следует с максимальной осторожностью, особенно если это требует установления фактически произвольной величины порогов и барьеров.

Рачинский С. З. Непонятно, у нас много собраний, где численность меньше 18. В Москве все такие. И даже для региональных ЗС сейчас минимум численности — 15.

Сергеев С. Г. Число распределяемых мандатов должно соотноситься с числом зарегистрированных избирателей.

Комментарий автора:

Предложение об установлении минимального числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, связано исключительно с требованием обеспечения пропорционального распределения мандатов. Поэтому здесь нет речи ни о региональной или муниципальной специфике, ни о числе зарегистрированных избирателей.

Напомню, что в 2012 году федеральный законодатель в порядке реакции на Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 №15-П установил такой минимум для муниципальных выборов — 10 мандатов. Для региональных выборов минимум не установлен, в результате на Чукотке по пропорциональной системе распределяется только 9 мандатов, и такое положение нельзя признать нормальным.

Как участник обсуждения того законопроекта, могу констатировать, что число 10 не было результатом научного анализа, а было получено путем деления пополам ранее введенного в закон числа 20 (минимальное число мандатов в представительном органе муниципального района или городского округа, начиная с которого тогда возникала обязанность использовать пропорциональную систему). Научный же анализ, проведенный мной, привел меня к выводу о необходимости больших ограничений.

Здесь важно сразу отметить, что данная тема не может рассматриваться изолированно: она должна быть увязана с темами №5 (в части предельных соотношений пропорциональной и мажоритарной составляющих), №8 (в части ограничений на число мажоритарных мандатов), №11 (заградительный барьер) и №13 (методика распределения мандатов). Мне уже приходилось писать, что между числом распределяемых мандатов, заградительным барьером и методикой распределения мандатов существует системная взаимосвязь.

Так, в одном из комментариев приведено распространенное заблуждение, будто для 5-процентного барьера необходимо 20 мандатов. На самом деле для всех нормальных методов распределения мандатов предельное значение порога исключения равно 1/ (m+1), где m — число распределяемых мандатов. Это значит, что при распределении 19 или большего числа мандатов список, получивший более 5%, гарантированно получает мандат. Иными словами, при 5-процентром барьере достаточно 19 мандатов, при 4-процентном — 24-х и т. д. Но это — предельные значения. Когда я делал расчеты, исходя из распределения мандатов по методу Хэйра-Нимейера и для не более восьми участвующих в выборах партий, у меня получилось для 5-процентного барьера 18 мандатов, а для 4-процентного — 22. Эти ограничения и были предложены для проекта Избирательного кодекса РФ; они были увязаны с максимальным барьером для региональных выборов в 4%, а для муниципальных — в 5%.

Понятно, что при таких ограничениях полностью пропорциональную систему на муниципальных выборах можно применять только при наличии в представительном органе не менее 18 мест, а смешанную, с учетом ограничения соотношения не более 2:1, при наличии не менее 27 мест. Нас это не смущало, поскольку мы не считали правильным использовать пропорциональную или смешанную систему в небольших муниципальных образованиях, а в крупных муниципальных образованиях число депутатов, по нашему мнению, должно быть достаточно большим.

Тем не менее, предложенные числовые ограничения (22 и 18) здесь приведены в качестве варианта. Они требуют дальнейшего обсуждения, причем, как отмечено выше, с увязкой с другими параметрами — заградительным барьером и методикой распределения мандатов. В частности, при использовании метода Сент-Лагю эти ограничения могут быть снижены.

Тема 8. Ограничения для мажоритарной системы

Установить верхнюю планку для числа избирателей в мажоритарном округе на выборах депутатов. Вариант: не более 150 тысяч для региональных выборов и не более 20 тысяч для муниципальных.

«Да» ответил 81 эксперт (75%), «нет» — 17, затруднились 10. Среди юристов «да» ответили 68%, среди политологов — 75%, среди остальных — 79%. Среди москвичей «да» ответили 73%, среди представителей регионов — 77%.

Волков Н. Ю. Идея мажоритарной системы в близости кандидата к народу. При большом размере округа это не достигается и кампания выливается в медийную, наподобие пропорциональной.

Мазур А. В. Большие округа «по силам» только кандидатам с большим финансовым ресурсом (и соответственно — коррупционным интересом).

Милов В. С. Более высокая планка числа избирателей ставит кандидатов в неравные условия по ресурсным возможностям, давая преимущество ставленникам власти и крупного капитала.

Гришин Н. В. Верхняя планка для региональных выборов слишком высокая, саму идею планки поддерживаю, но можно установить значительно ниже (в 2 раза).

Елаев А. А. Можно сделать еще ниже, например — 100 тысяч и 10–15 тысяч. При этом необходимо уменьшить число депутатов на постоянной основе.

Галямина Ю. Е. Думаю, что намного меньше: 50 на региональном и 5 на местном.

Лебедев А. В. Установить максимальную норму представительства на одного депутата. Предположительно на муниципальном уровне — не более 15 тысяч избирателей, а на региональном уровне не более 50 тысяч депутатов на мандат — таким образом, в Москве число депутатов должно увеличиться до максимального количества, которое есть в Башкирии и ряде других регионов — 110 вместо 45.

Амосов М. И. Считаю предложенные варианты ограничений недостаточными. Мой опыт работы депутатом в городском одномандатном округе с числом избирателей около 70 тыс., показывает, что даже в таком округе непросто и весьма затратно поддерживать связь с избирателями. Поэтому в региональных парламентах должно быть больше депутатов. Если будет сохранена одномандатная система, то я бы предложил установить верхнюю «планку» на региональных выборах в 50 тыс. избирателей, для крупных муниципалитетов — 15–20 тыс.

Черников В. А. Предложение запредельное по числу избирателей. Для региональных выборов нужно сделать до 40 тысяч. Для муниципальных — до 5 тысяч. Здесь не стоит бояться количества депутатов — это как раз тот случай, когда количество работает на качество. Больше глаз следит за исполнительной властью, меньше средств разворовывается. Исключение — крупнейшие города. Здесь, если хотят компактный общегородской представительный орган, обязательным условием должно стать создание внутримуниципальных образований — районов.

Белов С. А., Алехина И. С. Дополнительно: продумать требования к нарезке округов. В Санкт-Петербурге округа в Законодательное Собрание численностью от 128 тыс. до 175 тыс.; основная сложность — округа должны включать территории муниципальных образований (численность избирателей в которых сильно различается: от 100 чел. до 109 тыс.).

Ковин В. С. Рискованно, в большинстве случаев по стране число избирателей в округе меньше указанных цифр. Возникнет соблазн подбираться поближе к указанным планкам. Нужен какой-то иной подход.

Курбангалеева Е. Ш. Не вижу оснований для таких ограничений: слишком велика разница между регионами и муниципалитетами. Например, зачем ограничивать Москву: здесь 170–180 тыс.

Комментарий автора:

Здесь я сразу готов согласиться с большинством комментариев: предлагаемые максимальные значения желательно снизить.

При этом нужно, видимо, ориентироваться на наиболее крупные по числу избирателей регионы и муниципальные образования.

Наиболее крупный регион — Москва, где 7,2 млн избирателей. При ограничении в 100 тыс. получается 72–73 мандата, при ограничении в 50 тыс. — 144–145 мандатов, при ограничении в 40 тыс. — 180 мандатов. Отмечу, что это только мажоритарные мандаты, а я полагаю, что в Москве должна быть возвращена смешанная система с соотношением частей не более 2:1. Иными словами, при ограничении в 40 тыс. получается не менее 270 мандатов.

Много ли это? Действующее в настоящий момент ограничение в 110 мандатов никак не обосновано, и на него не стоит ориентироваться. По формуле кубического корня из числа избирателей оптимальное число депутатов в Москве — 193. Если это число немного уменьшить — до 180, то получаем 120 мажоритарных и 60 списочных мандатов. И в этом случае максимальное число избирателей на один мандат для регионов получается 60 тыс.

Наиболее крупное муниципальное образование — Новосибирск, где 1 169 тыс. избирателей. По правилу кубического корня получаем для Новосибирска оптимум в 105 депутатов, при том же соотношении это будет означать 70 мажоритарных и 35 списочных мандатов. При таком расчете ограничение получается примерно 17 тыс. — его можно либо увеличить до 20 тыс. (как это и предлагалось в анкете), либо уменьшить до 15 тыс. Но все-таки получается, что 5 тыс. (как предлагают некоторые эксперты) для городов–миллионников — чрезмерное ограничение, приводящее к явно завышенному числу депутатов.

Нужно ли бояться, что в менее населенных регионах и муниципальных образованиях возникнет соблазн подбираться поближе к указанным планкам? Тенденция к сокращению числа депутатов сейчас достаточно явная, и предлагаемые ограничения здесь вряд ли что-то добавят. Но для крупных регионов и муниципальных образований они смогут стать ограничителями.

В одном из комментариев отмечена проблема нарезки избирательных округов. В анкете я эту проблему никак не затронул, и некоторые эксперты мне за это попеняли. Такая проблема есть, и в проекте Избирательного кодекса предложены некоторые наработки по ее решению. Но в связи с появлением «лепестковой нарезки» проблема становится более острой, и ей тоже следует уделить внимание.

При этом, по моему глубокому убеждению, правильнее не приспосабливать нарезку округов к произвольно установленному числу округов, а напротив — приспосабливать число округов к наиболее удобной нарезке, обеспечивающей примерное равенство округов по численности избирателей и не требующей разрезания районов и городов сверх необходимого. Для этого у регионов и муниципальных образований должна быть определенная свобода маневра в определении как общего числа депутатов, так и соотношения мажоритарной и пропорциональной составляющих.

Тема 9. Территориальные группы для выборов в Государственную Думу

Пересмотреть ограничения числа и размера территориальных групп для выборов в Государственную Думу. Варианты: снизить минимальное число групп до 15; установить максимальное число избирателей, зарегистрированных на территории, соответствующей территориальной группе, в 10 миллионов.

«Да» ответили 64 эксперта (59%), «нет» — 22, затруднились 22. Среди юристов «да» ответили 53%, среди политологов — 63%, среди остальных — 64%. Среди москвичей «да» ответили 59%, среди представителей регионов — 60%.

Елаев А. А. Так как вопрос формирования федеральной части парламента — вопрос в действительности федеральный, а не региональный, то предлагаю вовсе отказаться от региональных подгрупп, заменив их единым общефедеральным списком.

Макаренко Б. И. По цифрам судить не берусь, но тренд верный.

Макаркин А. В. Можно снизить и до 10.

Волков Н. Ю. Это поможет малым и средним партиям лучше «управлять» своим партсписком и проще его формировать.

Суворов А. Д. По территориальным группам: надо сделать их максимально свободными по количеству, а также по числу кандидатов в группе. В каких частях территорий и сколько предлагается выдвинуть кандидатов, должен решать субъект выдвижения.

Вискулова В. В. 8 млн. — это весь Дальний Восток. Одна региональная группа на такую территорию — это очень мало. Раньше была норма о 3 млн., и это считаю оптимальным в условиях огромной территориальной протяженности России.

Цыганков А. М. Группа должна представлять регион (лучше) или составной регион (не более трех субъектов). Иначе малочисленные субъекты теряют представительство в ГД.

Сергеев С. Г. Территориальные группы должны образовываться в субъекте РФ. Политическим партиям должно быть предоставлено право не создавать территориальную группу в субъекте РФ, но общее количество групп должно быть не менее, чем в половине субъектов РФ.

Вилков А. А. Чем больше территориальная группа, тем хуже избиратели знают кандидатов из этой части списка.

Мазур А. В. Чем больше территориальная группа — тем меньше связь между избирателем и депутатом (хотя по спискам ее и так практически нет).

Асеев С. Ю. Повысится оторванность депутатов от территорий.

Андрейчук С. В. Мне кажется, региональные группы надо вообще на усмотрение партий оставлять.

Курбангалеева Е. Ш. Не вижу оснований. Тогда некоторые регионы мы будем делить между различными территориальными группами.

Комментарий автора:

Напомню, что в отношении числа территориальных групп закон о выборах в Государственную Думу крайне нестабилен. До 2003 года ограничений не было (то есть по факту групп должно было быть не менее двух). В 2003 году групп должно было быть не менее семи. При переходе на полностью пропорциональную систему закон 2005 года установил минимум 100 групп, но к выборам 2007 года планка была снижена до 80. К выборам 2011 года произошло еще снижение — до 70. С возвратом к смешанной системе минимальное число групп было сокращено вдвое — до 35.

Полагаю, что разбиение федерального списка на группы необходимо. На мой взгляд, это достаточно удачная замена «шведской» системы, при которой страна делится на крупные многомандатные округа. Для России «шведская» система плохо подходит, поскольку у нас слишком много регионов, и они сильно различаются по населению. Если делить Россию на округа, соответствующие регионам, в большинстве из них не будет пропорционального распределения. А если объединять в округа несколько регионов, теряются основные достоинства «шведской» системы.

Заставляя разделять федеральный список на территориальные группы, мы приближаем кандидатов и депутатов к избирателям и тем самым стимулируем кандидатов и депутатов работать с избирателями. Однако такой эффект получается не при любом разбиении.

Наш анализ показывает: у каждой партии должно быть свое, оптимальное именно для нее разбиение списка. Число групп должно соответствовать прогнозируемому числу получаемых мандатов, точнее, быть меньше его примерно в полтора раза. Тогда у каждой группы будет шанс завоевать хотя бы один мандат, и у кандидатов в группе будет стимул за этот мандат бороться. Именно поэтому нельзя требовать, чтобы групп было слишком много. Если для партии–лидера разбиение списка на 70–80 групп нормально, то для партий, рассчитывающих на 5–10% голосов, такое число групп означает, что лидеры большинства групп не имею шансов попасть в Думу, соответственно у них нет и личных стимулов работать на результат.

Другой аспект разбиения на группы связан с необходимостью выравнивания групп по числу избирателей. Для этого важно установить максимальное число избирателей в группе, а также дать партиям возможность как объединять в одну группу небольшие регионы, так и дробить на группы крупные регионы. Первое более важно для партий-аутсайдеров, второе — для партий-лидеров.

Поскольку наиболее крупным по населению регионом является Москва с 7,2 млн избирателей, считаю разумным ограничение на размер группы в 10 млн. Это не значит, что все партии должны объединять в одну группу весь Дальний Восток, но для партий-аутсайдеров такую возможность надо допустить. Деление числа избирателей в России (110 млн) на число избирателей в Москве дает частное 15,3. Поэтому и предложен минимум в 15 групп, который позволяет партиям, не рассчитывающим на большое число мандатов, создать группы, примерно равные по числу избирателей.

Что касается оторванности депутатов от избирателей и потери представительства малонаселенных регионов в Думе, то здесь на самом деле все наоборот. Я писал об этом в 2007 году, но тогда пронесло, а вот в 2011 году мой прогноз сбылся: один из регионов (Республика Алтай) не получил представительства в Думе именно из-за крайне высокого дробления списков.

Если каждая территориальная группа получает хотя бы один мандат, то все регионы оказываются представлены, пусть и не индивидуально, но хотя бы в составе группы регионов. Если же какие-то группы мандатов не получают, то входящие в них регионы оказываются без представительства, и избиратели оказываются совсем оторванными от депутатов. Именно поэтому слишком сильное дробление списков является вредным.

Тема 10. Территориальные группы для региональных выборов

Установить пределы для минимального числа территориальных групп, устанавливаемых региональными законами. Вариант: не более одной трети от числа мандатов, распределяемых в едином избирательном округе.

«Да» ответили 72 эксперта (67%), «нет» — 15, затруднились 21. Среди юристов «да» ответили 63%, среди политологов — 75%, среди остальных — 67%. Среди москвичей «да» ответили 57%, среди представителей регионов — 75%.

Елаев А. А. Территориальные группы в формировании региональных парламентов — зло, так как может приводить к шулерству внутри партий.

Титов М. В. Полагаю, территориальные группы в небольших регионах (например до 1,5 млн. избирателей) создавать нецелесообразно.

Суворов А. Д. Я бы сделал максимально свободным выбор как по числу групп, так и по праву разбивать или не разбивать на них список.

Гришин Н. В. Вариант можно сделать и более жестким — до ¼ и даже больше.

Сергеев С. Г. Не более половины от числа мандатов, распределяемых в едином избирательном округе.

Белов С. А., Алехина И. С. Тогда установить пределы и для максимального числа территориальных групп.

Вилков А. А. Это будет на пользу конкуренции партий, так как при наличии большого числа групп у мелких партий не найдется конкурентоспособных кандидатов.

Какителашвили М. М. Федеральный законодатель, по моему мнению, не должен вмешиваться и досконально навязывать региональному законодателю избирательную систему.

Комментарий автора:

По нашему мнению, разбивать списки на территориальные группы целесообразно в крупных по населению или территории регионах, а также в регионах с сильно неоднородным (по национальным или иным характеристикам) электоратом. В небольших и однородных регионах в этом нет необходимости. На практике же часто происходит наоборот.

Главное же в том, что повсеместно правила разбиения списка на территориальные группы в регионах более жесткие, чем на выборах в Государственную Думу. Если на федеральном уровне партии относительно свободны в выборе схемы разбиения, то в большинстве регионов группы жестко привязаны к территориям одномандатных округов, и эти территории запрещено объединять. В результате для наиболее часто встречающегося случая, когда соотношение мажоритарной и пропорциональной частей 1:1, получается, что список должен быть разбит на столько групп, сколько мандатов замещается по единому округу. Это значит, что даже у партии-лидера не все группы получают мандаты. В результате, как показывает анализ, достаточно часто в списочной части регионального парламента представленными оказываются не все территории. Тем самым разбиение на группы не приближает депутатов к избирателям, а отдаляет.

Так что, может быть, и хотелось бы ничего не навязывать региональному законодателю, но в результате он навязывает партиям правила, не удобные ни для них, ни для избирателя. При этом наш принцип состоит не в навязывании какой-либо конкретной схемы, но в установлении рамок — в полном соответствии с принципом рамочного регулирования.

Полагаю, что здесь подход должен быть таким же, как описан в предыдущей теме. Число групп должно соответствовать прогнозируемому числу получаемых мандатов. Но если на выборах в Государственную Думу партия при преодолении 5-процентного барьера получает минимум 12 мандатов, то на региональных выборах многие партии получают один–два мандата. Поэтому минимальное число групп не должно быть большим.

К сожалению, в данном вопросе анкеты я не вполне точно воспроизвел предложение проекта Избирательного кодекса. Здесь его, пожалуй, стоит воспроизвести целиком:

«Если законом предусмотрено разбиение списков кандидатов на территориальные группы кандидатов, законом должно быть установлено… минимальное число территориальных групп кандидатов. Это число не может быть менее двух и более одной трети от числа мандатов, распределяемых в едином избирательном округе».

Иными словами, наиболее либеральный региональный законодатель может разрешить разбивать список всего на две группы (это особенно удобно, когда центр региона по населению составляет примерно половину от всего региона). Но наименее либеральный сможет требовать разбиения только на треть от числа мандатов, распределяемых в едином избирательном округе (то есть при 18 мандатах можно требовать не более шести групп, при 24 — не более восьми).

А вот устанавливать максимальное число я не вижу смысла. Впрочем, оно может быть установлено косвенно: если группа должна охватывать целиком территории одного или нескольких одномандатных округов (что вполне разумно), максимумом будет число этих округов.

Тема 11. Заградительный барьер

Снизить заградительный барьер на выборах в Государственную Думу (вариант — до 3%). Снизить максимально допустимую величину барьера на региональных и муниципальных выборах.

«Да» ответили 94 эксперта (87%), «нет» — 12, затруднились 2. Среди юристов «да» ответили 84%, среди политологов — 78%, среди остальных — 95%. Среди москвичей «да» ответили 82%, среди представителей регионов — 91%.

Черепанов В. А. Это необходимо для устранения феномена пропавших голосов.

Канкия Д. Н. При заградительном барьере в 5% теоретически возможно, что партия, получившая поддержку 3–5 миллионов, окажется за пределами парламента.

Волков Н. Ю. Поможет малым партиям. На региональных и муниципальных предусмотреть барьер от 3% до 5%.

Худолей Д. М. Снижение заградительного барьера до 3% не позволит партии получить в два раза больше мест по сравнению с правилом математической пропорции.

Шалаев Н. Е. Барьер в 3% вполне соответствует опыту других демократических государств.

Лушникова Т. А. Установить единый для всех уровней выборов в 3% и подольше не менять.

Михайлов В. В. 3% — правильно! В качестве компромисса возможно и 4%.

Радкевич С. Б. Учитывая крайнюю слабость политических партий в РФ, можно понизить барьер на выборах в ГД до 2%, а на других выборах — до 3%.

Макаркин А. В. Думаю, что хватит до 4%, чтобы повысить шансы партий, имеющих реальную поддержку части населения.

Берлявский Л. Г. Данный заградительный барьер был рекомендован ПАСЕ и другими международными организациями. До 3% необходимо снизить величину барьера также на региональных и муниципальных выборах.

Суворов А. Д. Уровень в 3% вполне разумен для федеральных выборов, гарантирующих получение мандатов небольшим партиям и тем самым увеличивая представительность в парламенте.

Гришин Н. В. Учитывая, что правительство в России не формируется парламентом, увеличение числа партий в Госдуме не приведет к ослаблению управляемости.

Салин П. Б. В Госдуме необходимо обеспечить представительство малых партий, которые представляют интересы не очень больших, но консолидированных групп населения, которые в противном случае будут отстаивать свои интересы внеинституциональными способами.

Мазур А. В. Уровень доверия к нынешним «системным» партиям упал до рекордных значений, требуются новые партии, но из-за высокого барьера процесс тормозится.

Вилков А. А. На выборах в Государственную Думу оставить 5% барьер как наиболее оптимальный для отсечения радикальных и популистских партий и стимулирующий процесс «кристаллизации» партийной системы. На региональных и муниципальных выборах возможно снизить барьер до 3% для стимулирования партийной активности на местах и расширения возможностей прямой работы с населением. В этом случае при голосовании главную роль будет играть не только партийно-идеологическая мотивация, но и личностная.

Катаев Д. И. Любой барьер — нарушение прав избирателя. Единственный оправданный барьер равен одному мандату.

Крыжов С. Б. А зачем вообще этот барьер? Пусть будет хоть один депутат от партии, набравшей голосов на один мандат, то есть 0,44% в ГД, 1% в Мособлдуму.

Лебедев А. В. Необходимо снизить до 1%. При снижении порога, если смотреть по прошлым выборам, в Думе было бы 9 фракций. Парламент, представленный всем спектром. На региональных выборах участвует обычно не более 6–8 партий, поэтому хаоса тоже не будет.

Галямина Ю. Е. На муниципальных вообще убрать.

Милов В. С. Более высокий барьер лишает стимулов к созданию новых партий, снижает уровень межпартийного диалога и стимулы к коалиционному поведению внутри парламентов, дает неосновательные преимущества крупным партиям за счет перераспределения в их пользу голосов, поданных за не прошедшие партии.

Турченко М. С. При использовании вместо единого многомандатного округа нескольких многомандатных округов от заградительного барьера можно отказаться.

Асеев С. Ю. Как показывает практика, 3% не существенно изменят итоги преодоления барьера на все уровнях.

Сергеев С. Г. Установить единую величину для федеральных, региональных муниципальных выборов — 5%.

Макаренко Б. И. Выше 5% — нельзя, но партия с 3% в парламенте слишком маловлиятельна.

Елаев А. А. 5 процентов — оптимальный барьер для формирования вменяемого количества фракций.

Широ М. С. Это увеличит число малых партий, которые в силу своей слабости и неспособности влиять на результат в итоге примкнут к одному из лидеров.

Комментарий автора:

По вопросу заградительного барьера споров всегда много, но научный анализ редок. Мне остается рекомендовать собственные публикации.

Не могу согласиться с предложениями сделать барьер «равным одному мандату». Точнее, при распределении небольшого числа мандатов (20–30) оно так примерно и получается. Но для выборов в Государственную Думу барьер на уровне 0,44% неприемлем. Дело в том, что 0,4% — это уровень «шума», и партии, получившие такой результат, реально избирателей не представляют. Желающие убедиться в этом могут посмотреть результаты любых выборов в Государственную Думу.

С другой стороны, представление о том, что заградительный барьер может отсечь радикальные популистские партии — из области мифологии. В 2002 году в Турции установили 10-процентный барьер в надежде отсечь исламистов, но барьер, напротив, отсек умеренные партии, а исламисты как раз прошли и при 34-процентной поддержке получили две трети мандатов. С тех пор они Турцией и правят.

Барьер корректно может быть обоснован только защитой парламента от излишнего фракционного дробления и необходимостью создания полноценных фракций. Анализ показывает, что для этого достаточен барьер на уровне 4%. Для Государственной Думы лучше 3%, поскольку даже 4% при 50-процентной явке — это более двух миллионов избирателей. К тому же у ряда партий избиратели распределены неравномерно, и 3-процентная поддержка по стране в целом может соответствовать 10-процентной поддержке в наиболее продвинутых регионах.

Для малочисленных представительных органов (менее 20 мандатов, распределяемых по пропорциональной системе) барьер в принципе можно и не устанавливать. Однако в этом случае желательно использовать для распределения мандатов не метод Хэйра-Нимейера, а метод Сент-Лагю, поскольку у последнего гораздо уже «полупроходная зона», или, выражаясь научно, разность между порогами исключения и включения.

Устанавливать же для таких малочисленных органов низкие барьеры (1, 2 или 3%) не имеет смысла, так как в этом случае «естественные» пороги (порог исключения, а иногда и порог включения) получаются выше. И тогда остается дилемма. Либо не давать мандатов партиям, преодолевшим заградительный барьер, но тогда в чем смысл установления низкого барьера? Либо придумывать методики, гарантирующие мандаты всем спискам, преодолевшим барьер, но тогда возможна нелепая ситуация, как в г. Янтарный Калининградской области в 2012 году, когда по одному мандату получила и партия с 35,9% голосов, и партия с 9,6%.

Учитывая такие обстоятельства, мы в проекте Избирательного кодекса для региональных выборов установили максимум в 4%, а для муниципальных — в 5%.

Тема 12. «Плавающий барьер»

Поднять планку перехода на «плавающий барьер» (вариант: если списки, преодолевшие барьер, получат в сумме менее 75% голосов).

«Да» ответили 59 экспертов (55%), «нет» — 28, затруднились 21. Среди юристов «да» ответили 47%, среди политологов — 56%, среди остальных — 62%. Среди москвичей «да» ответили 49%, среди представителей регионов — 60%.

Худолей Д. М. Как правило, при 3%-ном заградительном барьере, партии, которые его преодолевают, получают такой процент голосов.

Вилков А. А. Это позволит минимизировать один из главных недостатков пропорциональной системы — распределение «бонусных» мандатов между крупными партиями.

Суворов А. Д. Можно пойти и таким путем, чтобы увеличить представительство на выборах.

Михайлов В. В. 80% — тоже неплохой вариант.

Лебедев А. В. До 95%.

Милов В. С. Разумное предложение, уменьшающее неосновательные преимущества для крупных партий.

Макаренко Б. И. Ситуация чисто гипотетическая, но принципиальных возражений нет.

Боброва Н. А. Но если добиться реализации предложения 11, не нужно будет мудрить с «плавающими барьерами»; в сумме процент списков, преодолевших 3%, будет больше 75%.

Лысов В. И. Полагаю достаточным снижение заградительного барьера.

Медведев Ю. С. Не вижу большого практического смысла в «плавающем барьере», если заградительный барьер будет снижен до 3%. Вероятность его применения будет невелика, да и сам смысл «плавающего барьера» — смягчить последствия установления завышенного барьера — теряется, если барьер перестает быть завышенным.

Молчанов О. А. Преодоление барьера одной партией не может ставиться в зависимость от количества голосов, полученных другими партиями.

Комментарий автора:

Нетрудно понять, что чем ниже заградительный барьер, тем меньше шансов, что потребуется переход к «плавающему барьеру». На этом основаны некоторые критические замечания.

Тем не менее, даже при 3-процентном барьере есть небольшой шанс, что партии, его преодолевшие, в сумме получат менее 75% (особенно если есть голосование «против всех»). Во всяком случае, я нашел один такой прецедент: на выборах в Ярославскую областную Думу в 2004 году партии, получившие более 3%, в сумме набрали только 74,8%. В случае 4-процентного барьера шансы больше, а для 5-процентного барьера уже можно привести немало примеров.

Поэтому ситуация отнюдь не гипотетическая, особенно учитывая, что для региональных выборов мы предложили максимальный барьер 4%, а для муниципальных — 5% (см. предыдущую тему). Я бы даже сказал, что установление такой нормы важнее, чем снижение барьера, поскольку здесь мы заботимся не столько о тех или иных партиях, сколько о представительстве избирателей.

При этом полагаю, что вполне разумно предложение поднять планку до 80%. Но, конечно, не до 95% — часто даже доля недействительных бюллетеней превышает 5%.

Что касается замечания, согласно которому преодоление барьера одной партией не может ставиться в зависимость от количества голосов, полученных другими партиями, то оно носит, я бы сказал, слишком теоретический характер. Оно основано на принципе независимости от посторонних альтернатив. Но опыт показывает, что этим принципом часто приходится пренебрегать ради соблюдения других принципов. Иначе мы часто можем получать парадокс Эрроу.

Тема 13. Распределение мандатов

Ограничить право регионального законодателя на выбор методики распределения мандатов. Варианты: установить единую методику — метод Хэйра-Нимейера (как для выборов в Государственную Думу); предоставить выбор из двух или трех методик; запретить использование методик, не обеспечивающих пропорциональность распределения (метод Империали и др.).

«Да» ответил 91 эксперт (84%), «нет» — 10, затруднились 7. Среди юристов «да» ответили 76%, среди политологов — 97%, среди остальных — 83%. Среди москвичей и представителей регионов результат одинаков — 84%.

Каспэ С. И. Здесь тот редкий случай, когда ограничение воли регионального законодателя разумно и полезно.

Вискулова В. В. Установить единую методику — метод Хэйра-Нимейера.

Лушникова Т. А. Оставить одну методику для всех регионов — метод Хэйра-Нимейера.

Широ М. С. Установить единую методику. Во избежание путаницы региональные парламенты следует формировать по аналогии с ГД.

Елаев А. А. Единая методика должна быть установлена для всех региональных парламентов на федеральном уровне, иначе будет «подгонка под ответ».

Волков Н. Ю. Установить единую методику. Зоопарк методик — это дармовой хлеб для юристов и дополнительные возможности конъюнктурных «подгонок» для тех, кто располагает административным ресурсом.

Суворов А. Д. Методику необходимо установить одинаковую для всех субъектов. Иначе это нарушает равенство на распределение мандатов при одинаковых результатах в разных регионах. Никакого выбора методик.

Гришин Н. В. Можно установить в России один метод (метод Хэйра-Нимейера), нет смысла в предоставлении регионам самостоятельности в этом вопросе.

Глобин Г. М. Установить единую методику — метод Хэйра-Нимейера, так как данный метод не только обеспечивает наилучшее приближение к строгой пропорциональности, но и является единственным, который понятен «широким народным массам» и может быть расценен ими как справедливый.

Худолей Д. М. Метод делителей возможен, но только в случае запрета установления заградительного барьера. Метод Сент-Лагю допустим в любом случае.

Кузнецов А. М. Должен быть выбор методик для регионального законодателя. Указать критерий, исключающий непропорциональные методики. Империали — зло.

Меладзе Д. А. Лучше выбор из двух–трех методик (без Империали!).

Ковин В. С. На выбор 2–3 справедливые методики.

Молчанов О. А. Предоставить выбор из 2–3 методик.

Лысов В. И. Согласен с предоставлением нескольких вариантов (кроме квоты и делителей Империали). Среди них должен быть вариант метода делителей с шагом 2 или 3.

Белов С. А., Алехина И. С. Согласны только с последним вариантом — не допускать методик, ограничивающих пропорциональность.

Иванова С. Ю. Скорее, запретить использование методик, не обеспечивающих пропорциональность распределения.

Вилков А. А. Метод Империали чаще всего применяется для обеспечения преимущества «партии власти».

Лебедев А. В. Не вмешиваться. Любые методики, главное — заранее.

Какителашвили М. М. Федеральный законодатель, по моему мнению, не должен вмешиваться и досконально навязывать региональному законодателю избирательную систему.

Комментарий автора:

Можно согласиться с теми экспертами, которые отмечают, что нет смысла в предоставлении регионам самостоятельности в этом вопросе. В части распределения мандатов нет и не может быть какой-либо региональной специфики. Нет здесь смысла и в праве на эксперимент, поскольку все последствия применения тех или иных методик известны из теории.

Увы, именно в этом вопросе федеральный законодатель предоставил региональным законодателям полную свободу. И не только в отношении региональных выборов, но и муниципальных. В результате мы имеем, как выразился один эксперт, «зоопарк методик». Во-первых, ряд регионов облюбовал метод делителей Империали, дающий явные преимущества партии–лидеру (а у нас на протяжении последних 10 лет партия–лидер всегда, за исключением отдельных муниципалитетов, была одна, ситуация стала меняться лишь в 2018 году). Во-вторых, доморощенные методики часто содержат ошибки, исправлять которые иногда приходится суду, хотя суд не вправе подменять законодателя.

Тем не менее, я не думаю, что единая для всех случаев методика — оптимальный вариант. Хотя метод Хэйра-Нимейера действительно обеспечивает наилучшее приближение к строгой пропорциональности, в ряде случаев удобнее использовать метод Сент-Лагю — как я отмечал в комментариях к темам №7 и 11, этот метод эффективнее в случаях распределения небольшого числа мандатов и/или отсутствия заградительного барьера.

Что касается запрета использования методик, нарушающих пропорциональность (и в частности, метода делителей Империали), то я не представляю, как это можно сделать законодательным путем, кроме установления ограниченного набора методик. Критерий пропорциональности, который был использован в нашей работе и с помощью которого мы доказали нарушение пропорциональности методом Империали, слишком сложен для юристов.

В принципе, в действующем законодательстве говорится, что мандаты должны распределяться пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Уже этого положения, казалось бы, достаточно, чтобы не допускать методики, нарушающие пропорциональность. Осталось лишь доказать в суде, что метод Империали не обеспечивает пропорциональность распределения. Но наши суды пока глухи к математическим аргументам.

Тема 14. Строка «против всех»

Пересмотреть регулирование наличия в бюллетене строки «против всех» (варианты: восстановить строку на всех выборах; отменить строку на всех выборах).

«Да» ответили 93 эксперта (86%), «нет» — 12, затруднились 3. Среди юристов «да» ответили 82%, среди политологов — 81%, среди остальных — 93%. Среди москвичей и представителей регионов результат одинаков — 86%.

Глобин Г. М. Надо восстановить строку на всех выборах. Ее отсутствие приводит к неправильному пониманию отношения избирателей к тем или иным личностям и политическим силам. Что до иностранных рекомендаций отмены строки, то господа просто не разбираются в российских реалиях.

Гришин Н. В. Восстановить строку на всех выборах — эта опция выполняла важные функции в политическом процессе.