Бесплатный фрагмент - Сборник лучших практик развития регионов российской и зарубежной Арктики

Сборник открывает серию описания лучших практик управления социально-экономическим развитием арктических и северных регионов России и зарубежных стран. Тематически описанные кейсы охватывают наиболее острые вопросы регионального и местного развития в условиях Арктики: организация транспорта и связи в условиях бездорожья, энергосбережение, самообеспечение удаленных регионов, проблемы коренных малочисленных народов Севера и др. Приведены также отдельные лучшие практики социально-экономического развития, применяемые во внеарктических регионах России, однако целесообразные к применению и в Арктике (микрокредитование сельского населения).

По каждому случаю даны описания конкретных проектов, норм, программ, и результаты их реализации.

В подготовке сборника принимали участие сотрудники АНО «Институт регионального консалтинга»: Лидия Юлина (разделы 1 — 3, 5, 6), Татьяна Евсеева (раздел 4), Андрей Шипугин (разделы 7 и 9), Иван Шамало (раздел 8), Константин Ловягин (раздел 10). Составитель: к.г.н., ведущий научный сотрудник МГУ Надежда Замятина.

Зарубежная Арктика

1. Опыт организации транспортного сообщения с удаленными поселками. Социальные рейсы

Регион: Аляска

Большинство удаленных, малонаселенных городов и деревень Аляски не связаны с остальной территорией штата автодорожной сетью, и единственный вид транспорта, который может эту связь обеспечить — воздушный. Чаще всего услуги по перевозке пассажиров и небольших грузов оказываются почтовыми самолетами, так как массовая доставка почты в сельские общины Аляски субсидируется из федерального бюджета. В соответствии с программой этих субсидий основная часть средств направляется компаниям-перевозчикам, чтобы те, в свою очередь, осуществляли транспортное сообщение между населенными пунктами. В результате сельское население штата обеспечено регулярными пассажирскими перевозками и доставкой грузов по доступным ценам.

Детали организации

Система функционирует в рамках федеральной программы Alaska Bypass mail, созданной в 1972 г. Согласно этой программе, Почтовая служба США субсидирует грузоперевозки, ежегодно обеспечивая доставку более 45 млн кг яблок, замороженного мяса, собачьих кормов, памперсов и других предметов домашнего обихода в удаленные деревни Аляски.

Одновременно с грузами суда осуществляют перевозку пассажиров. Местные авиалинии, участвующие в программе, обязаны поддерживать установленный минимум рейсов в каждый из обслуживаемых населенных пунктов.

Отправка грузов системы Bypass mail производится из аэропортов Анкориджа и Фэрбанкса. Перевозки осуществляются в 16 региональных центров и до 120—130 удаленных поселений (Рис. 1). В региональные хабы доставку обеспечивают пять наиболее крупных авиаперевозчиков, а малонаселенные пункты и деревни обслуживают порядка 20—25 буш-перевозчиков.

Финансирование

Для обеспечения регулярных перевозок грузов и пассажиров в удаленные поселения была разработана программа субсидирования Essential Air Service. Программа действует по всей стране, а на территории Аляски осуществляет обслуживание сорока пяти удаленных общин.

Наряду с прямым субсидированием через эту программу, федеральное правительство предложило оказывать финансовую поддержку местным авиалиниям для осуществления почтовых перевозок. В результате ряда законодательных и организационных изменений была принята схема, согласно которой федеральное правительство финансирует Почтовую Службу США из средств федерального бюджета, а Почтовая Служба направляет 70% средств местным авиаперевозчикам (Табл. 1).

Чтобы перевозчики не сокращали число пассажирских мест в пользу коммерческих грузов, действует Закон об улучшении обслуживания сельских поселений (Rural Service Improvement Act of 2002). Закон предусматривает:

а) предоставление финансирования только авиалиниям, осуществляющим, помимо грузовых, пассажирские перевозки;

б) запрет в случае неполной занятости пассажирских мест использовать грузоподъемные мощности судов для перевозки коммерческих грузов сверх установленной нормы.

В общей сложности NorthwesTel содержит и обслуживает 156 станций, 87 из которых работают на дорогом и экологически «грязном» дизельном топливе. При этом связь с 37 удаленными станциям поддерживается только вертолетами. Таким образом, эксплуатация и обслуживание этих станций стоят дорого и обходятся компании в 2,5 млн долл. ежегодно (при цене 5 долларов за литр топлива).

Результаты

Через перевозки из Анкориджа и Фэрбанкса программа Alaska Bypass mail обеспечила регулярную и надежную транспортную связь с удаленными населенными пунктами штата. Наглядный пример: между Анкориджем и городским поселением Кинг Сэлмон, насчитывающим 374 жителя, производится 90 рейсов ежемесячно. Для сравнения — между Анкориджем и столицей штата Джуно (более 31 тыс. жителей) в месяц осуществляется только 80 рейсов.

При этом социально ориентированный характер программы характеризуют данные о заполняемости пассажирских посадочных мест: в среднем по стране этот показатель превышает 80%, в то время как в Аляске заполняется лишь 40—50% мест.

Программа решает острую транспортную проблему по обеспечению территории социальными рейсами, но является убыточной: за 2010 г. доходы Почтовой службы от организации перевозок составили 30 млн долл., расходы — 103 млн долл. Таким образом, государство понесло 73 млн долл. чистых финансовых потерь. За три десятилетия действия программы неокупившиеся затраты составили 2,5 млрд долл.

Дополнительная информация

Дополнительное преимущество системы Bypass mail для жителей Аляски заключается в стоимости тарифов на почтовые перевозки. Воздушным транспортом на территории «континентальных» штатов доставляются только грузы премиальной категории, доставка посылок непремиального класса обеспечивается через наземное сообщение (как правило, почтовыми трейлерами). Авиаперевозки сокращают затраты по времени и, соответственно, стоят дороже. Однако отсутствие развитого наземного сообщения в Аляске делает воздушный транспорт безальтернативным способом надежной доставки. Таким образом, все перевозки любой категории доставляются в общины Аляски самолетами или вертолетами, и жители штата могут, заплатив цену непремиального тарифа, получить посылку в срок как по премиальному тарифу.

2. Поддержка удаленных аэропортов

Регион: Канада

Программа Airports Capital Assistance Program (ACAP) осуществляет финансирование небольших аэропортов, направленное на поддержание и совершенствование воздушно-транспортной инфраструктуры и логистики.

Детали организации

Программа предусматривает финансирование только для удаленных аэропортов. Статус удаленного аэропорта присваивается авиаплощадкам в том случае, если воздушное сообщение является единственным круглогодичным способом связи с населенным пунктом, который она обслуживает.

В рамках ACAP средства направляются на решение таких задач как:

— повышение безопасности региональных аэропортов;

— защита объектов аэропортовой инфраструктуры (оборудование, взлетно-посадочная полоса);

— сокращение расходов на перевозки.

Наряду с осуществлением внутренних пассажирских перевозок и транспортным обеспечением туристических туров, региональные аэропорты получают возможность:

— организации вылетов медико-санитарных, поисково-спасательных рейсов и службы противопожарной охраны леса;

— получения необходимых промышленных грузов и товаров жизнеобеспечения через организованные и чартерные перевозки;

— предоставления коммерческих полетных услуг (аэрофотосъемка, курсы летчиков).

Параллельно с программой ACAP, принята Национальная политика аэропортов (National Airports Policy — NAP), в рамках которой федеральное правительство планирует в дальнейшем финансировать удаленные аэропорты в целях поддержания их эффективного функционирования в течение всего года.

Финансирование

Финансирование программы осуществляет Федеральное правительство Канады.

Результаты

По программе инвестиционной помощи аэропортам финансируются проекты по благоустройству региональных аэропортов с 1995 г. По состоянию на 2018 г.:

— Правительство выделило в общей сложности около 786 млн долл.;

— всего было реализована 904 проекта;

— ремонт, модернизационные работы и строительство в рамках обновления фондов проведены в 182 аэропортах.

Дополнительная информация

По инициативе организаций инуитов и других коренных народов созданы авиалинии, которые находятся в полной или совместной собственности территорий и финансируются региональным правительством. Система согласована и внедрена Организацией по делам Севера и коренного населения (Indigenous and Northern Affairs Canada — INAC).

Авиалинии осуществляют перевозки по льготной системе для коренного населения северных территорий (членов сообществ инуитов и коренных народов).

3. Программы поддержки и развития образования в сфере воздушного транспорта для жителей удаленных территорий

Регионы: Северо-Западные Территории и Нунавут (Канада)

В Северо-Западных Территориях (СЗТ) и Нунавуте действуют стипендиальные программы, которые направлены на оказание финансовой поддержки лицам, получающим или планирующим получить образование по специальностям в сфере авиации и авиационного бизнеса. Цель проекта — создание в северных провинциях Канады собственного пула квалифицированных кадров для пополнения рынка труда авиационной индустрии.

Детали организации

Наименование стипендиальной программы Северо-Западных Территорий — «Программа развития карьеры в авиации» (Aviation Career Development Program — ACDP).

Стипендия составляет 5000 долл. и может выплачиваться обучающимся в северных регионах Канады: Нунавуте, Северо-Западных Территориях и Юконе. Набор стипендиатов проходит ежегодно.

Действие программы распространяется на постоянных жителей Северо-Западных Территорий (проживающих в Северо-Западных Территориях не менее двух лет). Необходимые условия для получения стипендии предусматривают:

— выбор образовательной программы в сфере авиации, аэропортовой логистики и обеспечения, авиа-менеджемента и профессиональной подготовки пилотов;

— полноценное очное обучение по избранной программе;

— работу в Северо-Западных Территориях после завершения обучения.

Аналог программы в Нунавуте — «Авиационная стипендия» (Aviation Scholarship), которая в 1,5 раза превышает выплаты в СЗТ и составляет 7500 долл. В отношении правил участия программа действует на тех же условиях, что и стипендия ACDP.

Финансирование

Средства на стипендиальную программу в Северо-Западных Территориях выделяются Министерством транспорта Канады и региональным правительством. Также спонсорами выступают авиакомпании Adlair Aviation — частный чартерный перевозчик с приписным аэропортом в столице СЗТ Йеллоунайфе — и Discovery Air — частная компания, осуществляющая вертолетные чартерные и грузовые перевозки. С 2012 г. к спонсорам программы присоединилась региональная авиакомпания First Air. Компания осуществляет регулярные грузовые и чартерные пассажирские перевозки в северных районах Канады.

Финансирование Aviation Scholarship Нунавута обеспечивает специальный фонд, главным спонсором которого является Министерство экономического развития и транспорта Нунавута.

Результаты

Стипендиальная программа Северо-Западных Территорий действует с 2001 г. За 10 лет набора учащихся в рамках программы оказано финансирование в размере свыше 400 тыс. долл.

Дополнительная информация

Из интервью с представителями заинтересованных сторон:

«С точки зрения создания мощного транспортного сектора в Северо-Западных Территориях местные специалисты в сфере авиации всегда подвергались критике. С помощью стипендиальной программы ACDP мы сможем обеспечить эту индустрию квалифицированными работниками из Северо-Западных Территорий», — Майкл Мак-Леод, министр транспорта СЗТ в 2007—2011 гг..

«Замечательная черта программы ACDP заключается в том, что она всегда отвечает потребностям нашего авиационного сообщества и способствует тому, чтобы в авиационной промышленности Севера работало как можно больше уроженцев этих территорий», — Дэйв Рэмзи, член Законодательного Собрания Северо-Западных Территорий. О присоединении First Air к программе ACDP: «Участие First Air улучшит перспективы для сотрудников северной авиации и поможет обеспечить, чтобы авиационная промышленность в Северо-Западных Территориях и Нунавуте оставалась сильной».

«Одной из целей Правительства Нунавута является развитие рабочей силы в сфере авиации. Участие First Air в программе будет этому способствовать», — Питер Таптуна, министр экономического развития и транспорта Нунавута.

4. Опыт использования беспилотных летательных аппаратов в условиях Севера

Регион: Северные районы Канады

Северная часть Канады — слабо заселенная местность, зачастую с отсутствующим регулярным транспортным сообщением. Доставка грузов в этот регион — затратное и сложное мероприятие. Идет экспериментальный поиск путей создания гибкой логистической системы — в том числе с использованием беспилотных летательных аппаратов.

Нормативное обеспечение

В Канаде управление беспилотными летательными аппаратами (БПЛА) (Unmanned Air Vehicle или UAV) находится под юрисдикцией Федерального правительства и требуют подчинения особым «Канадским авиационным правилам» (Canadian Aviation Regulations. Section 602.41) и муниципальным и региональным законам. Контроль и координация осуществляется Министерством транспорта Канады и подотчетными структурами. Нарушение правил (создание условий, подвергающих кого-либо риску, создание рисковой ситуации или полет в ненадлежащих местах) может караться штрафом до 25 тыс. долл. или тюремным сроком.

С правовой точки зрения, в Канаде использование дронов подразделяется на два вида: развлекательное и прочее. Если дрон используется в развлекательных целях и весит меньше 35 кг, то разрешение на его использование не требуется. Во всех остальных случаях (за некоторым исключением, описанным ниже) необходимо получить разрешение, которое называется «Специальной сертификат на проведение перелетов» (Special Flight Operations Certificate или SFOC). Чтобы получить данное разрешение на использование дронов, необходимо заполнить заявку на официальном сайте «Транспорт Канады». Заявка рассматривается около 20 дней.

Существуют исключения, при которых не требуется получение сертификата (но правила безопасности все равно действуют) для использования дронов в неразвлекательных целей:

— БПЛА весит 1 и менее кг;

— БПЛА весит 25 кг и менее и передвигается с максимальной воздушной скоростью 87 узлов (примерно 45 м/с).

Стоит особо отметить лояльность и гибкость законодательства в области воздушного транспорта в Канаде. К примеру, в России любой БПЛА (даже игрушечный), весом более 250 г подлежит регистрации. При этом постановление о постановке дронов на учет не вступило в силу и не создана инстанция, где можно официально регистрировать БПЛА при том, что изменения в Воздушный кодекс приняты в 2017 году. Существует система добровольной регистрации. При этом максимальный штраф в России за незарегистрированный дрон составляет 300 тыс. руб. (для юридических лиц) и 5 тыс. руб. (для физических лиц), что приблизительно равно 5,2 тыс. долл. и 87 долл. соответственно. Таким образом, гораздо более лояльное и гибкое регулирование в Канаде имеет гораздо более жесткую систему наказания за неподчинение.

Федеральное правительство Канады выдало разрешение компании Amazon.com тестировать их дроны в сельской местности провинции Британская Колумбия. Интересно, что подобную инициативу не удалось реализовать даже в США, что свидетельствует об усиленном интересе к БПЛА именно в Канаде (как в стране с обширным бездорожьем).