электронная
Бесплатно
печатная A5
304
12+
Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

Бесплатный фрагмент - Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

Монография

Объем:
156 стр.
Возрастное ограничение:
12+
ISBN:
978-5-4483-3551-8
электронная
Бесплатно
печатная A5
от 304
Купить по «цене читателя»

Скачать бесплатно:

Введение

Лицензионные отношения в Российской Федерации складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности. При этом следует отметить, что такого рода заимствования осуществлялись без должного подкрепления исследованиями отечественных ученых-административистов.

В результате на сегодняшний день не существует единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования деятельности кредитных организаций, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная основа лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими не решенными вопросами, что свидетельствует о недостаточной степени развитости лицензионных правоотношений.

Исследование института лицензирования деятельности кредитных организаций вызвано тем, что в юридической науке этому институту уделялось недостаточно внимания.

Вместе с тем многие вопросы лицензирования деятельности кредитных организаций остаются на сегодняшний момент не до конца изученными.

Указанный институт имеет административно-правовую природу, поскольку регулирует общественные отношения управленческого характера, в которых обязательной стороной выступает субъект, представляющий государственную власть. Центральный банк РФ, вступая в лицензионные отношения, проявляет свою властную сущность, причем речь идет об исполнительно-властной его природе.

Интерес к тематике обусловлен значимостью вопросов, касающихся механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в условиях интенсивного развития финансово-правовых отношений в современном российском обществе. При этом следует констатировать, что исследование осуществляется в сторону классических параметров института лицензирования, от концептуальной модели до содержательного наполнения каждого элемента механизма правового регулирования.

В целях раскрытия общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления лицензирования банковской деятельности, и закономерностей, лежащих в основе лицензионных процессов с участием кредитных организаций, в исследовании были подвергнуты анализу статистические данные о результатах осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, контрольно-надзорной деятельности в этой сфере, а также реализации мер принуждения за нарушение норм института лицензирования.

Полагаем, что целью исследования механизма административно-правового регулирования является определение закономерностей формирования и реализации института лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации, разработка на его основе авторских предложений, направленных на развитие лицензионных правоотношений.

Для достижения обозначенной цели исследования в работе предлагается решение следующих задач:

определение юридической природы института лицензирования деятельности кредитных организаций;

аргументирование необходимости самостоятельных источников права для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций;

адаптирование механизма административно-правового регулирования для решения задач института лицензирования деятельности кредитных организаций;

выявление качественных особенностей норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка авторского варианта их систематизации;

определение специфики элементов правоотношений, обусловленных лицензированием деятельности кредитных организаций;

характеристика актов применения норм права, принимаемых на различных стадиях процесса осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, а также разработка правовых требований к их форме и содержанию, классификации.

В связи с этим теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют общую теорию административного права, института лицензирования в целом, и института лицензирования деятельности кредитных организаций в частности. В ней предложены теоретические основы лицензирования в административном праве.

Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.

Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений России и дальнейших исследований в данной области.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

§1. Сущность и природа правового регулирования общественных отношений

В современных условиях правовое регулирование играет важную роль в обеспечении динамичного поступательного развития государства и общества. Ввиду того, что право изначально направленно на воздействие и регулирование общественных отношений, огромное значение имеет соответствующий юридический характер правового регулирования, отвечающий современным требованиям и необходимостям, складывающимся в различных областях общественных отношений, которые весьма динамично развиваются в Российской Федерации.

Правовое регулирование общественных отношений — неотъемлемая функция права, которая осуществляется с определенными и вполне конкретными юридическими и социальными целями. Так, С. С. Алексеев, подчеркивая высокое значение права и закона в современном обществе, указывает на то, что правовое регулирование представляет собой «в высшей степени ответственную творческую деятельность, опирающуюся на современные достижения науки и культуры, знание юридической (и не только юридической) теории и практики».

Таким образом, правовое регулирование должно осуществляться лишь с достижением положительных результатов и социально полезных целей.

Установление и обеспечение государством правовых целей регулирования общественных отношений обеспечит устойчивое, прочное и постоянное (бесперебойное) функционирование механизма правового регулирования. Отсутствие таких целей либо осуществление какой-либо деятельности, которая идет в разрез с этими целями, может привести к негативным последствиям.

Так, например, С. С. Алексеев, говоря о социализме, указывал на то, что «…без права, прочной законности невозможно построить социализм…», даже если преследуются положительные цели (провозглашение принципа справедливости, свободы и равенства).

Представляется интересной позиция В. М. Сырых, который выделяет общие юридические и социальные цели. Так, общие юридические цели правового регулирования сводятся к созданию в обществе стабильного правового порядка, а также органов, институтов и учреждений, способных обеспечить защиту и охрану от нарушений тех прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права. Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов и, в первую очередь, создание необходимых условий для прогрессивного развития и процветания общества.

А. В. Малько предложил иное понимание цели правового регулирования и определил ее, как обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантировать их справедливое удовлетворение. Ввиду этого, А. В. Малько указывает на значимость самого механизма правового регулирования, роль которого заключается в снятии возможных препятствий, стоящих на пути осуществления интересов субъектов.

В отличие от предыдущих авторов В. Н. Хропанюк выделяет «генеральную цель» правового регулирования, под которой представляет установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, заложенным в них принципах социальной справедливости.

Анализ научных позиций авторитетных ученых о сущности и природе правового регулирования можно представить в следующей формулировке:

«Достижение положительных результатов при осуществлении правового регулирования будет невозможно без правильного определения его основных целей, приоритетов и ценностей».

С другой стороны, организованное воздействие правовых средств позволяет в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности и эффективности.

Так, А. С. Пиголкин говорит, что механизм правового регулирования есть комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой — все же взаимосвязанных общей целью в единую систему.

Существование организованной системы юридической методологии внутри действующего механизма правового регулирования характеризует его качественную сторону, насколько данный механизм эффективен в сложившихся временных и территориальных условиях для общества и государства.

В общем виде А. В. Малько определяет правовые средства в качестве правовых явлений, выражающихся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.

Также А. В. Малько называет следующие признаки правовых средств:

— выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом права);

— отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

— сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);

— приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;

— обеспечиваются государством.

Выбор государственными органами тех или иных средств правового регулирования общественных отношений, по словам С. С. Алексеева, зависит от некоторых причин, прежде всего, от объективных качеств отношений, их места в социальной жизни, целей и задач, которые стоят перед государством.

Успешная деятельность государства и его органов по правовому регулированию общественных отношений предполагает не только правильное осознание границ правого регулирования, но также правильное использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Совокупность таких правовых средств, направленных на урегулирование общественных отношений, называется механизмом правового регулирования. Данное понятие в юридической литературе трактуется достаточно разнообразно.

Например, С. С. Алексеев определяет правовое регулирование как главное выражение правовой действительности, результативное нормативно-организованное воздействие на общественные отношения при помощи правовых средств. А механизм правового регулирования, как взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в соответствии с целями и задачами правовой действительности.

Сформулированное определение понятия механизма правового регулирования одним из известных российских теоретиков С. С. Алексеев легло в основу последующих интерпретаций данного понятия.

А. С. Пиголкин дает следующее определение механизма правового регулирования: «это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права. Такие средства различны по своей природе и функциям».

В. Н. Хропанюк определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства.

В. М. Сырых указывает, что совокупность правовых средств, используемых в процессе правового регулирования общественных отношений, понимается как механизм правового регулирования.

В свою очередь, А. В. Малько говорит о механизме правового регулирования, как системе правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.

Таким образом, из выше приведенных определений понятия «механизм правового регулирования» видно, что многие авторы придерживаются формулировки, данной С. С. Алексеевым.

Но все-таки прослеживается некоторое расширение данного определения. Так, А. С. Пиголкин и А. В. Малько определяют направление механизма правового регулирование на удовлетворение интересов субъектов права с помощью правовых средств. Необходимо уточнить и дополнить данное определение авторов тем, что указанные интересы должны быть не просто выражением чего желает субъект права, а именно его законных интересов, которые не шли бы в разрез с интересами других субъектов, т.е. должны достигаться положительные результаты при удовлетворении интересов всех субъектов.

В. Н. Хропанюк говорит, что механизм правового регулирования необходимо осуществлять в соответствии с целями и задачами правового государства, которое, в свою очередь, строится во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями на основе норм права. Данный момент является довольно-таки существенным в процессе осуществления механизма правового регулирования, так как было уже сказано, что без соответствующего выбора цели и задач зависит положительная результативность и эффективность правового регулирования. С. С. Алексеев обозначил данный тезис как «выражение правовой действительности».

С учетом изложенного можно определить механизм правового регулирования как взятую в единстве совокупность правовых средств, которые наиболее нормативно организованны в последовательном воздействии на общественные отношения в соответствии с целями и задачами правового государства.

Следующим моментом, который поможет раскрыть сущность и понять природу механизма правового регулирования, является наличие ряда факторов и условий, оказывающих прямое или косвенное влияние.

Так, С. С. Алексеев подчеркивает, что возможности права в регулировании общественных отношений обусловлены рядом объективных и субъективных факторов.

С. С. Алексеев выделяет следующие факторы:

1. Правовое регулирование основывается на достигнутом уровне экономического развития. Экономика — определяющая сфера общественной жизни.

2. Место права в общественной жизни, задачи и функции правового регулирования предопределены социальной системой общества, уровнем социально-политического и идейного единства его членов.

3. Возможности права во многом определяются степенью зрелости общественных отношений. Новые социальные институты на каком-то этапе должны обязательно закрепляться в праве, получать юридическое оформление.

4. Эффективность правового регулирования непосредственно зависит от уровня правовой культуры граждан и должностных лиц, их отношения к закону, законности, деятельности юридических учреждений.

В свою очередь, В. Н. Хропанюк указывает, что «четкость и эффективность механизма правового регулирования общественных отношений зависит от правильного толкования норм права и уровня правосознания субъектов правового регулирования». В. Н. Хропанюк указывает, что глубокое понимание действительного смысла правовой нормы и знание официальных разъяснений содержания действующего законодательства значительно повышают качество правового регулирования общественной жизни. И, безусловно, чем выше уровень правосознания участников общественных отношений, находящихся в сфере правового воздействия, тем надежнее действует механизм правового регулирования.

В этой связи В. М. Сырых отмечает, что правосознание находится в постоянном развитии, совершенствовании, обладает способностью быстро выявлять, отражать новые, перспективные явления и тенденции в развитии общества, требующие дальнейшего совершенствования системы действующих норм права. Кроме того, В. М. Сырых указывает, что критический подход правосознания к действующему праву составляет одно из важнейших и постоянных направлений его деятельности в виду того, что не все нормы соответствуют интересам и потребностям граждан и иных лиц.

На взаимосвязь элементов механизма правового регулирования с другими категориями теории государства и права указывает А. В. Малько. Так, на первое место А. В. Малько ставит интересы субъектов права, которые являются главным ориентиром для развития и совершенствования элементов механизма правового регулирования, повышения их эффективности. Выступая своего рода юридической технологией удовлетворения данных интересов, механизм правового регулирования должен постоянно быть социально ценным по своему характеру, должен создавать режим благоприятствования осуществлению законных стремлений личности, упрочнению ее правового статуса. Таким образом, А. В. Малько подчеркивает, что «повышение уровня правовой культуры субъектов права, безусловно, повлияет на качество всего механизма правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка».

Придерживаясь такой же позиции, А. С. Пиголкин указывает на то, что повышение уровня правовой культуры субъектов права также «…служит, в частности, усилению правовой активности граждан и их объединений».

Таким образом, взаимосвязь таких категорий, как толкование права, правосознание, правовая культура с механизмом правового регулирования, в общем, и с его элементами, в частности, несет в себе положительное дополнение и дальнейшее их совершенствование и развитие.

Подводя итог, представляется возможным выделение некоторых существенных моментов данного параграфа:

большое значение имеет правильное определение целей и задач правового регулирования;

результативность и эффективность механизма правового регулирования зависит от выбора правовых средств;

объективная необходимость развития и совершенствования правотворчества и правоприменения в условиях реальной действительности;

─ формирование и повышение уровня правосознания и правовой культуры у субъектов права;

толкование права занимает особое место в механизме правового регулирования, обуславливающее правильное, точное и единообразное понимание и применение норм права.

§2. Понятие и характеристика механизма административно-правового регулирования

Переходя к рассмотрению механизма административно-правового регулирования необходимо учитывать его специфику, масштаб и глубину воздействия на сложившиеся на данный период развития общества и государства общественные отношения.

В первую очередь, административное право является отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Так, ряд авторов указывает на то, что административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности, как правовой формы реализации исполнительной власти, охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым проявляется многообразие административно-правового регулирования.

Другую особенность выделяет Д. Н. Бахрах, характеризуя административное право как отрасль, создающую «специфический административно-правовой режим регулирования».

Как и любой другой правовой режим, под которым понимается определенная совокупность либо комплекс специальных юридических средств, так, например, А. П. Коренев определяет механизм административно-правового регулирования в качестве системы административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества.

В свою очередь, Ю. А. Тихомиров рассматривает административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования. Так, административно-правовое регулирование есть «механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования». При этом, как указывает Ю. А. Тихомиров, административно-правовое регулирование распространяется на многие сферы государственной и общественной жизни. Назначение и проявление административно-правового регулирования заключается в последовательно совершаемых действиях, в побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, а также в обеспечении стабильности в их функционировании.

Также Ю. А. Тихомиров обращает внимание на то, что административно-правовое регулирование проявляется в различных формах его осуществления. В этом его бесспорная подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления. К ним относятся:

— формы государственной поддержки;

— императивные количественные и качественные нормативы;

— легализующие способы (лицензирование, регистрация физических и юридических лиц и т.п.);

— административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;

— административно-функциональные режимы;

— введение государственной монополии.

Все названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы или области.

Д. Н. Бахрах указывает на существенные особенности метода административно-правового регулирования:

— доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому;

— оно неразрывно связано с властью;

— субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли;

— право не может и не стремится устранить такое неравенство.

Д. Н. Бахрах подчеркивает, что законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, использует метод административно-правового регулирования, юридически оформляя такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов.

В. М. Манохин высказал мнение о том, что «метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом плане один участник реальных или потенциальных управленческих отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и др.».

Как было выше сказано, для эффективного правового регулирования необходимо правильно выбирать и использовать правовые средства и способы воздействия. На это указывает и Ю. А. Тихомиров, говоря о том, что необходимо правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Стимулирование хозяйственной саморегуляции субъектов рыночных отношений должно закрепляться в официальном признании их статуса государством.

Таким образом, в рамках административно-правового регулирования используются разные средства и способы, к числу которых Ю. А. Тихомиров относит:

— нормативное регулирование основ деятельности (ее видов, содержания и т.д.);

— официальное признание, удостоверение статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими видов деятельности (регистрация, лицензирование и т.д.);

— определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности;

— установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности;

— организация поддержки объектов управления — отраслей, предприятий и т.п.;

— введение запретов и санкций за отступления от нормативов.

Подобной позиции придерживается Н. Н. Смирнова, выделяя особенности метода административного права:

— принудительность со стороны органов исполнительной власти;

— обязательность для исполнения;

 юридическое неравенство.

На основе приведенных мнений ученых можно представить содержание административно-правового регулирования, основными чертами которого будут являться:

неравенство сторон данных правоотношений;

преобладание прав субъекта управления;

широкое использование предписаний, обязательных для исполнения.

Правильное понимание механизма правового регулирования в той или иной области права не возможно без рассмотрения его структурных элементов.

Так, в теории права С. С. Алексеев к элементам механизма правового регулирования относит:

— юридические нормы;

— правоотношения;

— акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей;

— индивидуальные предписания, акты применения права как факультативный элемент.

А. В. Малько выделяет следующие основные стадии и элементы процесса правового регулирования:

— норма права;

— юридический факт или фактический состав с таким решающим показателем, как организационно-исполнительный правоприменительный акт;

— правоотношение;

— акты реализации прав и обязанностей;

— охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент).

В свою очередь, Е. Г. Антонова выделяет три основных звена (элемента) механизма правового регулирования:

— юридические нормы (нормативная основа);

— субъективные права и обязанности (правоотношения);

— акты реализации прав и обязанностей.

Е. Г. Антонова говорит о том, что в правовом регулировании возможна стадия применения норм права, которая носит факультативный (необязательный) характер, а также все другие правовые явления — нормативные акты толкования, юридическая техника, правовая ответственность и другие, которые примыкают к тем или иным основным звеньям (элементам) механизма. Выделение из стадии процесса правового воздействия его главных, узловых элементов, ориентируясь на которые можно объяснить место и функции всех других факультативных элементов механизма.

Ряд авторов отмечает концептуальную важность факультативных элементов механизма правового регулирования, а именно — взаимозависимость состояния правового сознания и правовой культуры, а также их влияние на современное российское правопонимание.

Для административно-правовой области присущи такие же элементы механизма правового регулирования, что и в теории государства и права, с учетом характера данных элементов, присущих для управленческой среды.

В структуру механизма административно-правового регулирования А. П. Коренев включает:

— нормы административного права и его принципы, объективированные в законах, указах Президента Российской Федерации и других нормативных актах;

— акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами;

— акты применения норм административного права;

— административно-правовые отношения.

Существенным моментом, оказывающим негативное влияние на весь механизм административно-правового регулирования, является наличие правоприменительных ошибок, под которыми понимается издание актов применения норм права, содержание которых не соответствует предписаниям права или принципам правоприменения.

Подводя итог, сделаем основные выводы, опираясь на проведенный анализ основных категорий административно-правового регулирования. Большое значение имеет:

► правильное определение целей и задач правового регулирования;

► выбор правовых средств и способов регулирования;

► совершенствование правотворчества и правоприменения.

Данное утверждение особо подчеркивает А. С. Ложечко, акцентируя внимание на «создание и развитие законодательного каркаса управления, постоянное совершенствование его инструментов и методов».

С учетом рассмотренного выше материала представляется возможным дать определение механизма административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования представляет собой взятую в единстве совокупность административно-правовых средств и способов (методов), которые наиболее нормативно-организованы в последовательном воздействии на общественные отношения в соответствии с целями, задачами и функциями управления.

Принимая во внимание изложенное, ключевыми элементами структуры данного механизма правового регулирования будут являться следующие элементы:

► нормы административного права и других отраслей права;

► административно-правовые отношения;

► акты применения норм права, обусловленные осуществлением управленческой деятельности властвующего субъекта.

В то же время следует отметить, что рассматриваемый механизм обладает своей спецификой, которая обусловлена:

• источниками правового регулирования;

• особым нормотворческим и правоприменительным статусом субъекта управления;

• особенностями области возникновения общественных отношений;

• возникновение, развитие и прекращение общественных отношений осуществляется с соблюдением установленных властвующим субъектом требований и условий, а также решаемых задач и функций в соответствующей сфере управления.

§3. Особенности механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций

Эффективность административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере лицензирования Центральным банком Российской Федерации (Банком России) деятельности кредитных организаций, зависит не только от особенностей возникающих отношений и выбора юридических средств воздействия на них, но и от оптимального и успешного использования всей совокупности элементов механизма административно-правового регулирования. Вне всякого сомнения, данные элементы в полной мере раскрывают особенности самого механизма.

Перед институтом лицензирования деятельности кредитных организаций стоит ряд задач, реализация которых направлена на достижение основных целей банковского регулирования, таких как повышение устойчивости банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора.

Получение требуемого положительного итогового результата административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций возможно при условии использования соответствующего административно-правового механизма.

Основываясь на общетеоретическом представлении о механизме правового регулирования и принимая во внимание особенности исследуемой области, элементами механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций будут являться следующие элементы:

• юридические нормы административно-правового института лицензирования деятельности кредитных организаций;

• правоотношения, складывающиеся в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций;

• акты применения норм права, обусловленные осуществлением лицензирования Банком России деятельности кредитных организаций.

Выделение в механизме административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций данных элементов предполагает освещение обозначенной тематики в комплексном анализе правовых норм института лицензирования, регулирующих однородную группу правоотношений, а также реализация установленных норм права в рамках возникших общественных отношений, обусловленных осуществлением лицензирования.

Кратко осветим указанные элементы механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций.

Нормы института лицензирования деятельности кредитных организаций в механизме административно-правового регулирования выступают в качестве начального элемента, задача которого заключается в том, чтобы очертить правило (масштаб, модель) поведения, которому должны следовать субъекты в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций и в ходе осуществления надзора со стороны Банка России. Выполняя эту функцию, нормы института лицензирования деятельности кредитных организаций определяют круг субъектов правовых отношений, их правовое положение, юридический режим объектов, основания возникновения, изменения и прекращения правовых связей, меры защиты субъективных прав и меры ответственности за неисполнение обязанностей, установленных лицензионных требований и условий.

Правоотношения, складывающиеся в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций, являются урегулированные нормами права общественные отношения между Банком России и кредитными организациями, носящие административный (властный) и организационный характер.

Реализация правовых норм института лицензирования деятельности кредитных организаций является непосредственным результатом административно-правового регулирования, конкретное проявление его механизма, что обеспечивает достижение требуемого положительного результата.

В процессе реализации установленные правовые нормы института лицензирования деятельности кредитных организаций не только соблюдаются, исполняются и используются, но и применяются уполномоченными на то органами и должностными лицами Банка России.

Поскольку применение правовых норм института лицензирования имеет чрезвычайно важное значение для регулирования складывающихся общественных отношений, необходимость применения норм права возникает, когда другие формы оказываются недостаточными для полной реализации правовых норм и требуется вмешательство в этот процесс специального компетентного органа. Подобное «вмешательство» заключается в вынесении уполномоченным органом или должностным лицом Банка России индивидуальных конкретных предписаний, направленных на реализацию правовых норм, и выражено в строго определенном законом порядке издания акта применения права.

Учитывая многообразие возникающих правовых отношений в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций, акты применения права могут издаваться на каждом этапе лицензирования.

В связи с этим выделение «акта применения норм права» в качестве одного из ключевых элементов механизма административного-правового регулирования обусловлена спецификой управленской сферы возникновения правоотношений, связанных с лицензированием деятельности кредитных организаций.

Подводя итог, сделаем основные выводы, опираясь на проведенный анализ основных категорий административно-правового регулирования.

Большое значение имеет правильное определение целей и задач административно-правового регулирования, выбор правовых средств и способов регулирования, совершенствование правотворчества и правоприменения в исследуемой области. Кроме этого необходимо учитывать такие важные стороны осуществления административно-правового регулирования, как формирование и повышение уровня правосознания и правовой культуры у субъектов лицензионных правоотношений и, несомненно, толкование права, представляющее собой правильное, точное, единообразное понимание и применение закона, суть которого законодатель вложил в словесную формулировку.

С учетом рассмотренного научно-практического материала в исследуемой области представляется возможным дать определение механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций.

Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций представляет собой взятую в единстве совокупность административно-правовых средств (методов), которые наиболее нормативно-организованы в последовательном воздействии на общественные отношения согласно целям, задачам и функциям института лицензирования деятельности кредитных организаций.

Структуру данного механизма правового регулирования составляют:

• нормы административного права и других отраслей права, регулирующие институт лицензирования деятельности кредитных организаций;

• правоотношения, складывающиеся в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций;

• акты применения установленных норм права в рамках возникших общественных отношений, обусловленных процедурой лицензирования, где особую роль играет правоприменительная деятельность Банка России, результатом которой является издание акта применения права.

В то же время следует отметить, что рассматриваемый механизм обладает своей спецификой, обусловленной:

► источниками административно-правового регулирования;

► особым нормотворческим и правоприменительным статусом Банка России;

► особенностями области возникновения, развития и прекращения общественных отношений, которые осуществляются с соблюдением лицензионных требований и условий;

► спецификой решаемых задач и функций лицензирования в рассматриваемой сфере;

► особым правовым статусом участников лицензионных правоотношений.

Глава 2. Элементы механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций

§1. Нормы института лицензирования деятельности кредитных организаций

Административно-правовая материя пронизывает широкий круг общественных отношений и играет в российской правовой системе системообразующую роль, являясь фундаментальной базой по отношению ко многим другим отраслям права. Как подчеркивает Ю. А. Тихомиров, своеобразное объединение в треугольник административного права вместе с конституционным и гражданским правом формирует фундамент всей системы права.

Система административного права представляет собой структуру, выражающуюся в единстве и согласованности составляющих ее норм и одновременной их дифференциации на подотрасли и институты.

Подотрасль административного права представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм и институтов, регулирующих относительно самостоятельную сферу однородных общественных отношений. Среди существующих в административном праве подотраслей и институтов особое внимание заслуживает институт лицензирования, который комплексно сочетает в себе разного рода и характера правовые нормы.

Административное законодательство, регулирующее лицензионные отношения, имея неразрывную связь с административным правом, представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Как указывает Ю. А. Тихомиров, административное право является концептуально-нормативной ориентацией по отношению к административному законодательству.

Критериями деления системы административного права на подотрасли и институты является предмет и метод правового регулирования. Правовой институт, такой как институт лицензирования, отличается от отрасли права прежде всего объемом регулирования: он регулирует не всю совокупность качественно однородных общественных отношений, а одну лишь их сторону. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме этого, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.

Вместе с тем система административного права и система административного законодательства в основном совпадают. Отрасли, подотрасли и институты законодательства строятся в соответствии с отраслями, подотраслями и институтами права.

При всей схожести системы административного права и системы административного законодательства их следует отличать. Так, С. С. Алексеев подчеркивает то, что система административного права представляет собой внутреннее строение, содержание права, а система административного законодательства выступает в качестве формы выражения права.

Первичными элементами любой отрасли права является организованная совокупность юридических или правовых норм. Понятие правовой нормы относится к числу важнейших категорий теории государства и права. Норма права является исходным структурным элементом системы права, первичной клеточкой права. В связи с этим норме права свойственны все основные черты права. Норма права, как общеобязательное правило поведения, лежит в основе конкретно-регулятивного воздействия права на общественные отношения.

По мнению В. Н. Хропанюка, основополагающее регулирующее воздействие нормы права на общественные отношения состоит в том, что она:

— определяет круг субъектов, на которых распространяется ее действие;

— формулирует обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются ее предписаниями;

— формулирует обстоятельства, при которых данные субъекты руководствуются ее предписаниями;

— раскрывает содержание самого правила поведения;

— устанавливает меры юридической ответственности за нарушение указанных правил.

Поэтому норма права занимает ключевое место в механизме правового регулирования, являясь изначальным его элементом, определяющим его основу, те направления правового регулирования, которые закладываются в реальных общественных отношениях. Правовые нормы справедливо считаются нормативной основой механизма правового регулирования, так как в них сконструирована та модель общественного отношения, которая соответствует потребностям и интересам граждан правового государства.

Для административно-правовой области присущи такие же элементы механизма правового регулирования, что и в теории государства и права, только с учетом характера данных элементов, присущих для управленческой среды.

Совокупность, система правовых норм формирует определенный правовой институт, отрасль права, право в целом. Так, нормы права, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в различных областях государственной деятельности, именуются административно-правовыми нормами.

С точки зрения ряда ученых, сущность и социальное назначение административного права, а также специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе.

Так, Б. Н. Габричидзе указывает, что административное право состоит из многочисленных правовых норм, сгруппированных во многих случаях внутри самого административного права в определенные укрупненные группы, образующие административно-правовые институты. Таким институтом является «институт лицензирования», в который необходимо объединить совокупность административно-правовых норм, регулирующих интересующую нас область общественных отношений.

Наиболее общий характер в юридической литературе имеет выделение двух основных видов правовых норм, которые в совокупности образуют две большие группы — это материальные и процессуальные правовые нормы. Таким образом, выделим и рассмотрим материальные административно-правовые нормы и процессуальные административно-правовые нормы, лежащие в основе институт лицензирования.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение административно-правовой режим лицензирования, в рамках которого должна функционировать система государственного управления в лице уполномоченного, компетентного органа и должны действовать участники регулируемых управленческих отношений.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок и процедуры деятельности по реализации государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических прав и обязанностей, установленных материальными нормами института лицензирования в рамках регулируемых управленческих отношений.

Проведем общий анализ материальных и процессуальных норм механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций с целью их дифференциации на основные группы внутри обозначенного института, что в дальнейшем позволит дать им качественную оценку в действующей российской системе права.

Для достижения поставленной цели и решению обозначенной задачи будет целесообразней провести деление административно-правовых норм в области лицензирования деятельности кредитных организаций на следующие группы:

• нормы-дефиниции;

• нормы, устанавливающие цели, задачи и функции института лицензирования деятельности кредитных организаций;

• нормы, устанавливающие административно-правовой статус участников лицензионных правоотношений;

• нормы, устанавливающие лицензионные требования и условия к кредитным организациям;

• нормы, устанавливающие систему принудительных мер воздействия на участников лицензионных правоотношений;

• нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение банковского законодательства;

• нормы, устанавливающие процессуальный порядок реализации субъективных прав и обязанностей участников правоотношений на разных этапах лицензионного производства;

• нормы, устанавливающие процедурный порядок осуществления механизма административно-правового регулирования лицензирования.

Выделение из общего массива административно-правовых норм отдельных групп или подгрупп с помощью осуществления дифференциации по материальному и процессуальному признаку будет способствовать решению следующих задач:

► выявлению существенных, отличительных особенностей предмета исследования;

► определению качественной составляющей норм института лицензирования деятельности кредитных организаций;

► пониманию функциональной значимости норм института лицензирования деятельности кредитных организаций;

► обеспечение согласованности требований норм института лицензирования деятельности кредитных организаций в российской системе права, их единство и взаимодействие;

► совершенствование эффективности их реализации;

► устранению нормотворческих и правоприменительных ошибок.

Нормы-дефиниции

Дефиниция — это определение, истолкование понятия. Из определения понятия «дефиниция», данного в толковом словаре, видна специфика самой правовой нормы.

По мнению С. К. Магомедова, дефиниция есть краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные, качественные признаки предмета или явления, является одним из самых распространенных приемов законодательной техники, широко используемых в правотворческой деятельности. Таким образом, С. К. Магомедов определяет нормативные дефиниции, как правовые нормы особого рода, органически включаемые в механизм правового регулирования, определяющие его общие основы, организационные предпосылки.

Как правильно подчеркивает С. К. Магомедов, обилие норм-дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей и ошибочные ссылки, отсылки — все это снижает качество законов и лишает их необходимого технико-юридического единообразия.

Нельзя не согласиться с С. К. Магомедовым в данном отношении, учитывая ту роль, какую играют нормы-дефиниции в правоприменительной деятельности. Также хочется добавить то, что существуют пробелы как в общем законодательстве о лицензировании, так и в специальном законодательстве, регулирующем институт лицензирования деятельности кредитных организаций.

В ст. 1 ФЗ от 2 декабря 1990 г. №395—1 «О банках и банковской деятельности» закреплены нормы-дефиниции, определяющие понятия «кредитная организация», «банк», «небанковская кредитная организация» и «иностранный банк». В данных понятиях раскрывается формальная сущность данных категорий с выделением специфики для отдельных видов.

Основные понятия в области лицензирования закреплены в ст. 3 ФЗ от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Такими понятиями являются «лицензирование», «лицензия», «лицензируемый вид деятельности», «лицензирующие органы», «соискатель лицензии», «лицензиат», «лицензионные требования» и «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию». Но, ввиду того, что указанный закон не распространяется на деятельность кредитных организаций, то и применение норм-дефиниций, с юридической точки зрения, не представляется возможным. С другой стороны, закрепленные в указанном законе нормы-дефиниции в научно-теоретическом плане обогащают институт лицензирования.

При сравнении норм-дефиниций, закрепленных в статьях вышеуказанных законах, представляется возможным сделать вывод о том, что в ФЗ «О банках и банковской деятельности», в отличие от ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», законодателем уделено недостаточно внимания на такой вид материальных норм, как нормы-дефиниции.

Отсутствие в ФЗ «О банках и банковской деятельности» норм-дефиниций, содержащих определения базисных категорий банковского законодательства, так и института лицензирования, указывает на необходимость устранения таких пробелов в законодательстве и добавления норм-дефиниций продиктована недостаточным вниманием со стороны законодателя к формально-юридическому определению некоторых понятий. К подобной группе можно отнести понятия «банковская деятельность», «банковская операция», «сделки кредитных организаций», а также понятия, напрямую относящихся к исследуемой области — «специальное разрешение (лицензия) Банка России», «лицензирование деятельности кредитных организаций» и другие.

В связи с этим юридически более точным является ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», закрепляющий в ст. 3 нормы-дефиниции, подробно раскрывающие основные понятия института лицензирования отдельных видов деятельности.

Так, в п. 6 ст. 2 ФЗ от 23 декабря 2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» дается понятие «разрешение Банка России» — это «выдаваемая Банком России лицензия на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц в порядке, установленном Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Сразу видно использование законодателем разных терминов «разрешение Банка России» и «лицензия Банка России», хотя законодатель приравнивает эти категории. По вопросу соотношения понятий «разрешение» и «лицензия» было проведено много дискуссий. Более уместно использовать следующую формулировку, которую закрепил законодатель в ст. 1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» — «специальное разрешение (лицензия) Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», где подчеркивается специальная правоспособность ее обладателя.

Устранение указанных недостатков возможно путем добавления или изменения норм-дефиниций в действующем законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций. Поэтому целесообразно дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности» правовыми нормами, закрепляющими ключевые категории в данной сфере деятельности.

Нормы, устанавливающие цели, задачи и функции института лицензирования деятельности кредитных организаций.

Данная группа правовых норм, устанавливающих основные принципы, цели и задачи лицензирования деятельности кредитных организаций, не имеет четко сформулированных положений в конкретной правовой норме, но, несмотря на данный факт, рассматриваемая группа правовых норм реализована в рамках более широкого круга правоотношений, в том числе непосредственно связанных с лицензированием деятельности кредитных организаций.

В отличие от законодательства, регулирующего лицензирование деятельности кредитных организаций, в ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» закреплены цели, задачи лицензирования и критерии определения лицензируемых видов деятельности, а в ст. 4 указанного закона установлены основные принципы осуществления лицензирования.

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности:

• правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан;

• окружающей среде;

• объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации;

• обороне и безопасности государства.

Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Критериями определения лицензируемых видов деятельности являются:

• деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение указанного выше ущерба;

• регулирование такой деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Наличие таких правовых норм в общем законе и их отсутствие в специальном еще раз показывает нам существующие недостатки в законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций.

Поэтому выявление и определение целей института лицензирования деятельности кредитных организаций путем анализа существующих в банковском законодательстве правовых норм является необходимым условием более качественной оценки данной группы правовых норм.

Такие правовые нормы содержатся в п. 2 ст. 56 ФЗ от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в котором закрепляются главные цели банковского регулирования и банковского надзора. Такими целями является:

► поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации;

► защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Тесная взаимосвязь института лицензирования деятельности кредитных организаций и института банковского регулирования и банковского надзора позволяет нам сделать утверждение, что цели, указанные в п. 2 ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», относятся также и к институту лицензирования деятельности кредитных организаций.

Это связано с тем, что, во-первых, закрепленные цели банковского регулирования и банковского надзора являются общими для банковской сферы, а не только для института банковского регулирования и банковского надзора. Во-вторых, данные цели не только являются общими для всей банковской сферы, но также и базисными целями для других видов деятельности, в том числе и для лицензирования деятельности кредитных организаций. В-третьих, это обусловлено негативными последствиями, которые могут наступить в случаи отсутствия таких целей либо осуществление какой-либо деятельности в банковской сфере, которая идет в разрез с этими целями.

Бесплатный фрагмент закончился.
Купите книгу, чтобы продолжить чтение.
электронная
Бесплатно
печатная A5
от 304
Купить по «цене читателя»

Скачать бесплатно: