Бесплатный фрагмент - Лоббизм в России

Предисловие

В сборнике представлены пять статей, написанных по горячим следам дискуссий, посвященных становлению института цивилизованного лоббизма в России. Обсуждение было организовано автором издания в рамках Московского экономического форума в период с 2013 по 2017 годы. Пять дискуссий собрали в целом свыше пятисот участников.

Свыше сорока экспертов, акторов крупного бизнеса, государственной власти, отраслевых и предпринимательских ассоциаций, некоммерческих и общественных организаций, а также представителей консалтинговых компаний, открыто выразили свое мнение относительно актуальных процессов и тенденций лоббизма в России. Среди них были Акимов Антон, Бахтина Ирина, Баширов Марат, Бегтин Иван, Бондарев Михаил, Васильева Светлана, Войтенко Эдуард, Газетов Антон, Глушков Иван, Данченко Валерий, Дынин Александр, Ермолаев Виталий, Кабанов Кирилл, Клочков Илья, Ковалев Вадим, Коньков Александр, Корчевой Евгений, Косец Ольга, Курганов Дмитрий, Леонова Светлана, Макаркин Андрей, Минченко Евгений, Носов Дмитрий, Орлов Дмитрий, Остарков Николай, Павленко Александр, Петров Кирилл, Пономарёв Лев, Порфирьев Андрей, Разбродин Андрей, Сигал Павел, Сушинский Сергей, Фрайтаг фон Лорингховен Юлиус, Чадаев Алексей, Черненко Елена, Чуков Роман, Швагерус Станислав, Шуманов Илья. Всем экспертам автор выражает признательность за совместное бытие и надеется на продолжение любого продуктивного сотрудничества в будущем.

В фокусе внимания докладчиков в разные годы были такие аспекты, институты и процедуры лоббизма и джиара, как закон о лоббизме, профессиональный стандарт, Открытое правительство, оценка регулирующего воздействия, общественные советы, отраслевые ассоциации, коррупция и транспарентность, реестр лоббистов, открытые данные, Digital и BigData в коммуникациях бизнеса и власти.

Материал наглядно показывает, как стремительно менялось представление о лоббизме, его процессах, инструментах и вызовах. В 2013 году на обсуждение был вынесен ожидаемый закон о лоббизме, вопросы формирования лоббистского сообщества и этика цивилизованного лоббизма. Эксперты были озабочены определением лоббизма и невозможностью противостояния коррупции, но обнадежены сменой поколений в среде чиновников.

В 2014 году активно обсуждались нововведения в области взаимодействия власти и общества — Открытое правительство, общественные советы, процедура оценки регулирующего воздействия, а также позитивные возможности социальных сетей в коммуникациях с чиновниками. Лоббизм рассматривался как элемент эффективности государственного управления.

В 2015 году дискуссия вертелась вокруг значимости роли некоммерческих организаций и ассоциаций — отраслевых и предпринимательских — в деле лоббизма и джиара, и влиянии других экспертных сообществ на принятие решений в органах государственной власти.

На первый план в 2016 году вышли задачи, связанные с созданием профессионального стандарта лоббиста, джиар-специалиста и/или представителя интересов, актуализировались вопросы законодательного регулирования лоббизма. Особенный резонанс вызвала идея открытого реестра лоббистов.

В 2017 году продолжилось обсуждение профессионального стандарта, но акцентированы были инструментов Digital и BigData в коммуникациях бизнеса и власти. Речь шла о том, что все социальные связи становятся «неприлично» прозрачными, а государство, благодаря цифровым технологиям, постепенно, шаг за шагом, передает управленческий потенциал общественным институтам. Так всего лишь за пять лет актуальность определения лоббизма и закона о лоббизме нивелировалась, уступив значимости цифровых технологий в лоббизме.

Дополнительно Digital и BigData к повестке дня в становления института лоббизма в 2018 году добавилась мобилизация технологий блокчейна в government, а значит — в лоббизме и джиаре. «Цифра» окончательно и за очень короткое время трансформирует существующие представления о лоббизме и его инструментах, оставив нам только воспоминания о минувших дискуссиях и проблемах, которые казались неразрешимыми, среди которых, например, закон о лоббизме и реестр лоббистов. Разумеется, они не канут в лету, но значительно изменятся, если не по смыслу, так по форме.

Мы продуктивно использовали время и возможности, которые образовались благодаря Константину Бабкину, автору и идеологу Московского экономического форума, и Евгению Корчевому, который способствовал старту ежегодных дискуссий о лоббизме. Большое спасибо Марии Середе, Дарине Пасинчук, Дмитрию Болкунцу и Элиане Руслановой за поддержку в организации событий. Фотографировали процесс дискуссий Рустем Гаффанов, Мария Андреева, Дарья Шмаль.

Пожелания и предложения принимаются по электронной почте: i.v.tolmacheva@gmail.com.

Москва, июнь 2018

2013
Институт лоббизма в России — перспективы развития

Ключевые слова: закон о лоббизме, сообщество лоббистов, этика цивилизованного лоббизма, коррупция, прозрачность, смена поколений чиновников, определение лоббизма.

Персоны: Баширов Марат, Пономарёв Лев, Кабанов Кирилл, Минченко Евгений, Клочков Илья, Бахтина Ирина, Коньков Александр, Ковалев Вадим.

Организации и институты: Комплексные энергетические системы, За права человека, Национальный антикоррупционный комитет, Минченко-Консалтинг, департамент государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ, Unilevег, Аналитический центр при Правительстве РФ, Ассоциация менеджеров России.

К процессу обсуждения перспектив развития лоббизма на круглом столе «Институт лоббизма в России — перспективы развития» были приглашены акторы крупного бизнеса, государственной власти, некоммерческих и общественных организаций, а также представители консалтинговых компаний и средств массовой информации. На обсуждение были вынесены три взаимосвязанные темы — ожидаемый закон о лоббизме, формирование лоббистского сообщества в России и этика цивилизованного лоббизма. Наибольшее внимание участников круглого стола привлекли вопросы принятия закона о лоббизме и тема коррупции.

Первым с докладом выступил директор по взаимодействию с органами государственной власти и стратегическим коммуникациям компании «Комплексные энергетические системы» Марат Баширов. Он отметил, что действующие отраслевые лоббисты ожидают принятие закона о лоббизме в ближайшее время, поскольку эта норма нужна и бизнесу, и власти. На усмотрение законодателей остается, что будет раньше — базовый закон или группа нормативно-правовых актов. В любом случае, должен появиться больше, чем просто закон. Нужен целый свод нормативно-правовых актов, а также общественный договор бизнеса и власти о том, как все это должно начать работать.

По мнению докладчика, в законе, в первую очередь, должны быть заложены принципы прозрачности и ответственности: прозрачная система экспертных оценок последствий регуляторного воздействия и ответственность за последствия регуляторного воздействия с возможностью оспорить его через специальные процедуры в судах. Марат Баширов пояснил: «До тех пор, пока нет прозрачности принятия регулирующих решений федеральных органов исполнительной власти, нет привлекательной среды ведения бизнеса. Бизнес, в том числе иностранный, пугает не коррупция, его пугает непрозрачность принятия решений. Именно прозрачность серьезно снижает возможности для коррупции. Особенно это важно для развития регионального бизнеса, где система защиты бизнеса через публичные механизмы слабая, возможности власти для разрушения бизнеса гигантские, а последствия наступают быстро. Принятие закона облегчит жизнь среднего и мелкого бизнеса в регионах. Не смотря на это, принятию закона будет сопротивление со стороны носителей старой управленческой культуры, а также части представителей бизнеса, которые получают преференции от этих носителей».

Марат Баширов отметил, что надежда бизнеса — это явное обновление и омоложение власти. Формируется новая государственная управленческая прослойка. Более пятидесяти членов кабинета министров не работали в системе государственной номенклатуры. Они или начинали работать в органах власти на низших должностях, но всегда принимали участие в регулировании рыночной экономики, или пришли на государственную службу из бизнеса, а значит, сами были объектом регулирования со стороны власти. Обновление идет на всех уровнях, особенно это заметно на уровне заместителей министров, но и в регионах их становится все больше. Так формируется новая управленческая государственная культура — язык общения и стиль принятия решений. Все больше чиновников используют современные коммуникативные каналы: соцсети, открытые экспертные площадки. Их публичное поведение становится более социальным. Новая государственная культура управления носит правовой, экономически обоснованный, а не директивный характер.

Новые государственники, по мнению Марата Баширова, ждут от бизнеса прозрачности поведения, ответственности в части договорных обязательств и соблюдения условий регулирующих воздействий, а главное — стратегий развития. Правительство переходит в части регулирующего воздействия от модели распределения активов к модели развития. Закон о лоббизме будет частью этой стратегии.

Исполнительный директор общероссийского движения «За права человека» Лев Пономарёв, приглашенный на круглый стол в качестве докладчика, информировал, что его организация занимается «общественным лоббизмом», пытаясь помочь отдельному гражданину, и, в свою очередь, отметил, что сам вектор развития культуры современного чиновника очевиден и банален: «Молодые люди не будут испорченными, так как у них высокие заработные платы. Молодые люди сразу покупаются…».

Сомнения Льва Пономарева относительно целесообразности принятия закона о лоббизме для регулирования организаций, отстаивающих права человека, комментировал Марат Баширов: «Закон о лоббизме должен быть открытым для всех общественных организаций. Мы не можем законом о лоббизме перечеркнуть Конституцию Российской Федерации».

С альтернативным мнением относительно принятия закона о лоббизме выступил председатель Национального антикоррупционного комитета, член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Кирилл Кабанов. Он поставил под вопрос реальность формирования новой управленческой культуры в органах государственной власти и позитивные перспективы принятия закона о лоббизме. По его мнению, надежда, связанная с приходом молодых людей в органы государственной власти, является «заманухой» для неосведомленного наблюдателя: «Они выросли в этой среде. Они либерально колеблются в рамках среды, которая их лоббировала». По мнению эксперта, за большой промежуток времени в России сформировался единственный класс в лоббировании — это класс бюрократии: «Россия определяется как страна клептократии, а лоббизм является основной формой существования бюрократии. По судебной статистике врачи и учителя формируют пять процентов коррупции, а распределение бюджета, управление федеральной собственностью, управление природными ресурсами дают коррупции триста миллиардов долларов в год. Один триллион рублей мы теряем на только государственных закупках».

Кирилл Кабанов считает, что упорядочивать сложившуюся систему, и ставить посредников в лице лоббистов не нужно, так как они уже существуют, а система работает сама по себе, хотя и разлагается: «Вводить какой-то новый закон с западной мотивацией не нужно. Люди, которые приходят на государственную службу, думают не о государственных интересах, а о том, как встроиться в систему, и извлекать из нее дополнительный доход. Есть определенная часть молодых и замечательных людей. У них прекрасный язык, они учились в западных ВУЗах, но они не связывают свою жизнь с территорией Российской Федерации. Для того, чтобы что-то изменить в России, необходимо участие общества и власти, а большая часть либо не хочет ничего менять, либо не хочет участвовать в изменениях».

Свои сомнения относительно необходимости принятия закона о лоббизме Кирилл Кабанов основывает на невозможности бескровного передела рынка коррупции и отсутствии соответствующих традиций: «Лоббизм в России существует в различных формах. Эти формы в принципе не официальные, и официальными в ближайшее время не будут. Лоббизм играет по правилам. Если кто-то играет не по правилам, он вылетает из группы лоббистов. Если мы хотим поговорить о том, будет ли распилен рынок в триста миллиардов долларов в год, то мы должны понять, кто придет и скажет, что отдаст свой кусок? У нас нет таких лоббистов. У нас бы тогда лоббисты, такие как Ахмед Билалов, остались без заработка. Поэтому у нас законы пишутся не гражданами, а сотрудниками Торгово-промышленной палаты и Российского союза промышленников и предпринимателей».

«Сначала должна измениться система отношений, общая культура. Тогда мы можем говорить, что появится какая-то история. Но стоит помнить, что в России никогда с чиновниками не было такой формы взаимоотношений, как лоббизм, и ментальность в ближайшее время не изменится. Возможно, что закон будет принят, но он будет не для того, чтобы мы увидели результат лоббистской деятельности», — заключил Кирилл Кабанов.

Здесь стоит отметить, что вопреки мнению председателя Национального антикоррупцинного комитета, в России существует давняя традиция лоббизма. Представительство интересов предпринимательства в органах государственной власти практиковалось как в царской России, так и в советское время. Задолго до революции 1917 года были созданы и успешно работали как отраслевые, так и предпринимательские союзы, а в советской России интересы промышленности представляли «толкачи». Правда, само понятие «лоббизм» в рамках отечественной структуры социальных институтов до сих пор не определено. Поэтому обсуждение перспектив развития института лоббизма в какой-то момент застопорилось на дефиниции, вызвав жаркую дискуссию.

В итоге большинство присутствующих согласилось с определением лоббизма, предложенным президентом Коммуникационного холдинга «Минченко-Консалтинг» политологом Евгением Минченко, который предложил следующее определение: «Лоббизм — это процесс регулярного системного влияния хозяйствующего субъекта, направленный на изменение или сохранение позиций органов власти относительно регулирования на конкретных рынках».

Иными словами, по мнению Евгения Минченко, в лоббизме должен присутствовать хозяйствующий субъект, а не клан или группа, и он должен оказывать системное и регулярное влияние на органы государственной власти. Лоббизмом не является коррупция и все, относящиеся к ней элементы. «Все, что записано в Уголовном Кодексе РФ, лоббизмом не является. Все, за что можно получить статью — не лоббизм».

Раскрывая содержание понятия, он привел следующие примеры: «Братья Ротенберги не вписываются в это определение, так как представляют собой номенклатурные кланы. Они участвуют в политическом торге, в котором бизнес используется в политических целях. Создавая „Политбюро 2.0“, Владимир Путин заменяет нелояльных ему бизнес-игроков на игроков, которые по отношению к нему лояльны, которые по его просьбе могут решать те или иные вопросы. То есть предприниматели получают ресурс, но при этом понимают, что это не их ресурс. Тогда как хозяйствующий субъект в рамках лоббистской деятельности, получая какой-то ресурс в результате взаимодействия с органами государственной власти, может дальше им распоряжается по своему усмотрению. В случае с Ротенбергами все по-другому. Им дают ресурс, а дальше просят построить что-то в Красной поляне. Все это элементы большой политики и не являются лоббизмом. Соответственно, если считать, что Ротенберги это не есть нечто полезное для страны, то это решается не путем регулирования лоббистской деятельности, а исключительно политическими методами. Других методов против политического торга не существует. Случай силового предпринимательства, когда региональный руководитель Следственного комитета „плющит“ всех предпринимателей, также нельзя рассматривать как лоббизм. Это силовое предпринимательство. Есть и другие вещи на грани лоббизма, но лоббизмом не являются». По мнению Евгения Минченко, необходимо сделать совершенно четкое, понятное, узкое определение лоббизма, а дальше регулировать не лоббизм, а модели принятия решений органами государственной власти. К примеру, прописать закон о принятии закона.

Согласившись с определением лоббизма, предложенным Евгением Минченко, Кирилл Кабанов акцентировал внимание присутствующих на необходимости реальной оценки коррупции: «Если мы не будем реально оценивать ситуацию, понимая, как на самом деле обстоят дела с коррупцией, мы подойти к реальной ситуации с лоббизмом не сможем. В итоге закон о лоббизме, возможно, будет принят, но будет принят как декларация о запрете на счета. Это будет политический закон».

Напряженную дискуссию, вызванную отсутствием общепринятого определения и туманными перспективами принятия закона о лоббизме, разрядил заместитель директора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ Илья Клочков. Он заявил, что отсутствие четкого определения лоббизма отнюдь не мешает исполнительной власти эффективно разрабатывать законодательное регулирование процессов лоббизма, пояснив: «Все понимают, о чем идет речь. Мы не видим проблем в том, что термин „лоббизм“ нигде не прописан. Понятийный аппарат может быть прописан исключительно в федеральном законе. Это должен быть отдельный закон».

Далее Илья Клочков сообщил, что в рамках исполнения национального плана по противодействию коррупции Министерство экономического развития РФ провело ряд мероприятий, направленных на общественное обсуждение вопросов лоббизма, по итогам которых министерство обобщило три возможных подхода к решению регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации.

Согласно первому подходу, необходимо принятие специального закона, регулирующего лоббистскую деятельность. Принятие такого закона поддерживается преимущественно коммерческими и консалтинговыми организациями, создаваемыми с целью осуществления лоббистской деятельности. Поскольку его принятие приведет к обретению ими специального правового статуса, и как следствие, возможного доступа в органы государственной власти. В тоже время у сторонников принятия специального федерального закона отсутствует четкое и консолидированное понимание объектов, целей, способов регулирования лоббистской деятельности. Крайне негативно воспринимают данный подход крупные российские предпринимательские ассоциации, а также отраслевые союзы. По их мнению, данный подход будет стимулировать развитие лоббизма, а это в условиях высоких коррупционных рисков, сохраняющихся в России, является не оправданным.

Второй вариант подхода к регулированию лоббизма предусматривает дополнение в законодательство РФ в части регулирования взаимодействия должностных лиц с лоббистами. Представитель министерства так раскрыл содержание предполагаемых дополнений: «Необходимо ввести обязанность для лиц, занимающих должности в органах государственной власти, фиксировать информацию о переговорах с представителями общественных объединений, индивидуальными предпринимателями и представителями коммерческих компаний. Включать информацию об инициаторе встречи, ее предмете, а также заинтересованных лицах. Следует представлять информацию в соответствующие комиссии по соблюдению и урегулированию конфликтов интересов так, чтобы информация, с кем конкретно чиновники встречались, была опубликована на официальных сайтах государственных органов. Необходимо установить обязанности лица, инициирующего встречу с государственными и муниципальными служащими, предварительно информировать чиновников о том, чьи интересы данные лицо представляет.

Также необходимо дополнить регламент палаты Федерального Собрания РФ положением о порядке работы с информацией, закрепить обязанности о предоставлении открытого доступа для граждан к информации, а также установить требования к сайту Государственной Думы РФ. В том числе и о размещении законопроектов, подготавливаемых к рассмотрению во втором чтении не позднее, чем за десять дней до рассмотрения на пленарном заседании».

По мнению представителя министерства, реализация данного подхода позволит задать рамки взаимодействия должностных лиц с лоббистами, позволит государственным служащим сохранить репутацию и избежать необоснованных обвинений, а также обеспечить прозрачность такого взаимодействия. «Третий подход, рассматриваемый Министерством экономического развития РФ в рамках разработки вариантов законодательного регулирования лоббистской деятельности, предполагает отсутствие изменений в законодательстве, но принятие третьего варианта может повлечь трудности вступления России в международные организации», — считает Илья Клочков.

Он также сообщил, что все три подхода были отражены в докладе, который в ноябре 2012 года был представлен в президиум Совета по противодействию коррупции при Президенте РФ, руководителем которого является глава Администрации президента РФ Сергей Иванов. И в январе 2013 года по итогам рассмотрения предложенных подходов к регулированию лоббизма руководством государства был поддержан вариант, предполагающий внесение изменений в существующее законодательство, касающееся регулирования взаимодействия власти и представителей общественных объединений. «В настоящее время Министерству экономического развития РФ было поручено внести конкретные изменения в выполнении отдельных норм в законодательство к первому августа 2013 года», — заключил Илья Клочков.

Далее о перипетиях лоббистской деятельности в России представителей иностранных компаний рассказала директор по корпоративным отношениям, член Совета директоров Unilevег Ирина Бахтина: «Наша компания является координатором рабочей группы по преодолению административных барьеров в консультативном Совете по иностранным инвестициями при председателе Правительства РФ и обеспечивает донесение мнения иностранных инвесторов по огромному количеству вопросов. В своем секторе повседневного спроса мы себя чувствуем как в хрустальном домике. С нами носятся, нас слушают. Но почему? У нас не так, как в нефтегазовом секторе, где закон не соблюдается, или сразу так переписывается, чтобы соблюдался. Мы кормим людей, обеспечиваем косметической продукцией. Власти наш сектор не очень интересен. Нам повезло в какой-то мере, так как мы представляем иностранных инвесторов, и с нами пытаются работать в рамках законодательства. И теперь, когда я слышу про лоббизм и про определение лоббизма в новом законе, мне хочется задать вопрос аудитории: «Вы действительно верите, что новым законом можно отрегулировать сегодня то, что в настоящий момент в большей мере делается не законными методами. Неужели можно все прописать, и немедленно все изменится, и все начнут лоббировать, как написано?».

Кроме своих сомнений в целесообразности принятия закона о лоббизме, Ирина Бахтина поделилась сожалением о том, что в отличие от Эльвиры Набиуллиной, которая каждый месяц находила возможности для общения с представителями предпринимательского сообщества, нынешний глава Министерства экономического развития РФ до сих пор не наладил подобных регулярных встреч.

В завершение дискуссии, посвященной перспективам развития института лоббизма, высказались начальник отдела организации международной экспертизы Аналитического центра при Правительстве РФ Александр Коньков и первый заместитель исполнительного директора Ассоциации менеджеров России Вадим Ковалев.

Александр Коньков отметил, что лоббизм — «ругательное слово», но не потому, что об этом пишут журналисты, а потому, что никто не занимается имиджем лоббизма, и это существенное упущение джиар-сообщества. Представитель предпринимательской ассоциации Вадим Ковалев, уверен, что перед бизнесом не стоит вопрос о принятии закона о лоббизме как о некой догме: «К примеру, в настоящее время идет в обществе дискуссия относительно закона о волонтерстве, и периодически в обсуждениях всплывает фраза: „Этим законом волонтерство не запретишь“. И здесь примерно такая же ситуация. Будет закон о лоббизме, он внесет какую-то правильную составляющую, а может, и не внесет».

Таким образом, круглой стол в рамках Московского экономического форума 2013, посвященный перспективам развития института лоббизма в России, вызвал больше вопросов, чем ответов. Выяснилось, что позиция по вопросу принятия закона о лоббизме остается не очевидной, как со стороны представителей отраслевого бизнеса, так и со стороны институтов гражданского общества. До сих пор четко не определено содержание понятия лоббизма. Это, с одной стороны, не мешает сотрудникам государственной власти продуктивно разрабатывать механизмы, регулирующие лоббистские процессы, а джиарщикам и лоббистам относительно эффективно работать, но, с другой стороны, в целом затрудняет развитие института лоббизма в России, так как способствует сращиванию «неопределенного» лоббизма с коррупцией и в итоге препятствует развитию предпринимательства в России.

Под вопросом остается и формирование положительного имиджа представителей интересов бизнеса в органах государственной власти, хотя очевидно, что в настоящее время происходит естественная смена управленческой культуры в органах государственной власти, связанная с приходом на государственную службу нового поколения чиновников, не обремененных прежними схемами взаимодействия с предпринимательским сообществом, или зачастую выходцев из бизнеса.

Единственное, что оказалось очевидным в ходе обсуждения, так это одобренный руководством государства вариант регулирования процессов лоббизма, который предполагает внесение ряда нормативно-правовых актов, прописывающих прозрачные механизмы взаимодействия чиновников и предпринимателей, а также раскрытие информации о взаимодействии и последующих процессах.

2014
Лоббизм в не сырьевых секторах экономики: как есть и как должно быть

Ключевые слова: Открытое правительство, оценка регулирующего воздействия, социальные сети, отраслевые ассоциации, Общественная палата РФ, общественные советы, общественный лоббизм, некоммерческие организации, государственное управление.

Персоны: Глушков Иван, Корчевой Евгений, Махортов Евгений, Разбродин Андрей, Остарков Николай, Клочков Илья, Дынин Александр, Петров Кирилл, Сушинский Сергей, Баширов Марат.

Организации и институты: STADA CIS, Росагромаш, SCA Russian Federation, Российский союз предпринимателей текстильной и легкой промышленности, Деловая Россия, департамент государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ, Открытое правительство, Минченко-Консалтинг, Защита нации, Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства.

В апреле 2014 года глава государства обратил внимание общества на необходимость формирования института лоббизма. Президентом был озвучен Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 годы, согласно которому Правительству РФ необходимо внести ряд предложений, направленных на создание нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах власти в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма), включая подготовку предложений о нормативном закреплении за соответствующим федеральным органом исполнительной власти функции разработки и реализации мер по последовательному введению в практику института лоббизма и о соответствующем кадровом усилении этого направления работы. Тем самым Владимир Путин подчеркнул значимость процессов формирования института лоббизма в России.

Незадолго до оглашения Национального плана противодействия коррупции, весной 2014 года, в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова в рамках очередного Московского экономического форума прошло заседание «круглого стола» по теме «Лоббизм в не сырьевых секторах экономики: как есть и как должно быть». В его работе приняли участие представители крупного бизнеса, в частности, директора департаментов по связям с органами государственной власти, руководители правительственных структур и общественных организаций.

Планировалось обсуждение специфики взаимодействия представителей не сырьевого бизнеса с органами государственной власти и особенностей государственной поддержки компаний из не сырьевых секторов экономики. Но в ходе дискуссии на первый план вышли общие вопросы взаимодействия власти и бизнеса, а также роль современных технологий Открытого правительства в процессе коммуникаций власти с предпринимательским сообществом.

Так директор департамента внешних связей фармацевтической компании STADA CIS Иван Глушков, комментируя существующее в лоббизме положение вещей, отметил, что появление Открытого правительства и процедур оценки регулирующего воздействия в целом очень сильно усложнило получение результатов в работе. Все существенные результаты и решения были проведены только потому, что они представляли собой поручения в адрес федеральных органов исполнительной власти со стороны очень узкого круга лиц в правительстве, и что попытки создания коммуникаций через существующие легитимные инструменты, например, через профессиональные сообщества, проваливались.

«В отрасли двенадцать профессиональных ассоциаций. Мы члены четырех из них. Все ассоциации ежедневно что-то пишут. Попытки коммуникаций через Открытое правительство, через экспертные советы при министерствах создают необходимость генерировать гигантский объем документов, съедают огромное количество времени, потому что достижение договоренностей внутри сообщества очень сложный процесс. Результат у этих документов нулевой. Должностное лицо в министерстве получает документ и говорит: «Спасибо! Я должен был спросить ваше мнение, а теперь я пойду работать!». Далее он пойдет исполнять поручение, от неисполнения которого зависит его дальнейшая аппаратная судьба. «Нет поручения, — нет действия», — резюмировал Иван Глушков.

Он объяснил, что необходимо учитывать очень важный психологический момент взаимодействия с чиновниками. Большинство людей, работающих в узких отраслевых сегментах государственной власти, очень хорошо понимают специфику, являются профессионалами в своем деле, с одной стороны, но и с другой стороны, находясь в определенной позиции внутри органов власти, они имеют ограниченное количество степеней свободы. Поэтому, когда происходит взаимодействие с чиновником с целью принятия того или иного решения, он все понимает, но решения принять не может. Так возникает конфликт. Чиновник говорит лоббисту: «Мы с тобой в хороших отношениях. Вы нам помогаете. Зачем ты приносишь материал, который мы все равно не сможем использовать в работе? Зачем портишь наши отношения?».

По его мнению, сейчас государственная машина устроена так, что все ключевые решения принимаются ограниченным числом лиц, и все действия федеральных органов государственной власти выстраиваются в вертикали под «главнокомандующего». При этом очень большое количество чиновников искренне пытаются разобраться в том, что они делают, стараются быть специалистами, вступают в конфликт с существующей системой принятия решений и системой оценки результатов: «Ты будешь молодец, если вовремя исполнишь поручение. Содержание поручения не является предметом оценки».

«Получается, обращение с профессиональными вопросами к чиновникам, стоящим в системе власти ниже федеральных министров, по сути, приводит к ломке отношений с бизнесом. Вся модель взаимоотношений сводится к тому, что любым путем компания должна сделать так, чтобы с уровня вице-премьера пришло поручение на отраслевой уровень исполнительной власти. Потом надо подготовить решение. Но, как правило, если лоббист с чиновником общается, то можно это решение заранее принести, и положить на стол, так как чиновник в этом крайне заинтересован, потому что исполнение поручения требует времени. А тут поручение пришло, и сразу готов ответ. Кто молодец? Правильно! Должностное лицо в министерстве», — объясняет директор департамента внешних связей компании STADA CIS. Он считает, что такая модель взаимодействия достаточно продуктивна. Все нормативно-правовые акты, регулирующие фармацевтическую отрасль, за последние несколько лет были созданы по такому механизму. Все попытки горизонтального взаимодействия, или через экспертный совет, или через механизмы Открытого правительства, потерпели крах.

Также Иван Глушков отметил, что ситуация в органах государственной власти в лучшую сторону не меняется: «В предыдущем составе правительства, в нашем случае, в Министерстве здравоохранения РФ, решения готовились в том или ином виде на уровне директоров департаментов, и ряд решений мог приниматься министром, то в текущем составе даже министр решения не принимает. Все решения делегируются на уровень вице-премьера. Так возникает пробка. Потому что такое количество решений невозможно принять одному человеку без осознания ситуации. И сразу возникает некоторое количество людей, которые торгуют „доступом к телу“. Чтобы определенную мысль донести до вице-премьера, необходимо включиться в соответствующие механизмы. Такое включение стоит денег, хоть и не впрямую. Это не очень хорошо, как вы понимаете, потому что в принципе превращает всю работу, которая должна была быть направлена на совершенствование нормативно-правового регулирования, в товарно-денежные отношения. Если ты мысль не донес, потому что тебе не дали сказать об этом вице-премьеру, то это проблема не вице-премьера…».

Следующий докладчик, Евгений Корчевой, директор ассоциации производителей сельскохозяйственной техники «Росагромаш», частично оспорил мнение Ивана Глушкова: «Я не согласен с тем, что вообще есть система поручений. Есть поручения. Системы работы с поручениями нет. Может быть, мы не столь эффективно работаем, но я могу сказать, что любое министерство, и практически любой исполнитель, даже занимая самый маленький пост, может „задинамить“ любое поручение правительства, чуть ли не президента. Для этого есть куча бюрократических инструментов. Притом что закрытием поручения или исполнением поручения, является не принятие какого-то нормативного акта, а письмо с каким-то предложением. То есть любое поручение закрывается бумагой, которая выходит из министерства. Содержание этой бумаги очень часто не оценивается вообще, а оценивается только факт появления этой бумаги».

По мнению Евгения Корчевого, через поручения правительства можно решать проблемы, если нет личных контактов с какими-то министерствами, но поручения не стоит рассматривать как ведущий лоббистский инструмент: «Любое поручение обязывает министерство поработать, но если нет контактов, то даже разговаривать не будут. И здесь поручения немного могут помочь, потому что они заставляют министерства на эту тему немножко подумать».

В качестве примера он привел следующий эпизод из практики: «В начале марта мы поучаствовали в совещании с премьер-министром Дмитрием Медведевым на предприятии „Ростсельмаш“. Совещание было посвящено сельскохозяйственному машиностроению. Через две недели на сайте Правительства РФ вышел протокол совещания, состоящий из двенадцати пунктов. Но для меня, как руководителя ассоциации производителей сельхозтехники, ни одно из этих поручений не несет ценности вообще. Не потому, что там неправильно написано. Там написаны те идеи, которые мы высказывали, но все эти поручения звучат как „подготовить предложения“, „проработать позицию“… Пока что из этих направлений можно сделать хорошие документы. Хорошо обоснованные материалы с цифрами, с проектами нормативных документов, с проектами изменений в какой-то нормативный документ. Придти в одно министерство, второе, третье. Понять позицию каждого из этих министерств, понять позицию возможного прохождения этого документа, и затем внести его в правительство».

Далее директор ассоциации производителей сельхозтехники подчеркнул, что за всю его шестилетнюю практику работы в этой должности, система принятия решений в органах государственной власти не изменилась: «Был небольшой период административной реформы, но вот система, какой она была иерархической, столетней давности, такой и осталась, когда вышестоящий орган проводит совещания, дается протокольное поручение, которое далее отрабатывается. Я не очень хорошо знаю, как работает система за рубежом, но, видя, насколько эффективны наши коллеги, как они лоббируют свои интересы в своих государствах, я понимаю, что у них эта система работает точно не так. Она работает гораздо быстрее. Нет никаких тридцати дней на регламенты по рассмотрению в отдельных министерствах. Нет огромного круга согласований. Там все работают гораздо быстрее».

Тем не менее, Евгений Корчевой отметил, что оптимизм вселяют два момента: «Первый, это квалификация сотрудников министерств, которая значительно улучшилась. Это действительно, по большей части, люди, которые очень хорошо разбираются и в отрасли, и в процедуре формализации тех или иных решений. С ними гораздо интереснее стало работать, аргументировано поспорить, высказать свое мнение. И второй момент — это осознание чиновниками факта существования налогоплательщиков, на деньги которых содержится государственный аппарат. И это не связано со статусом. Потому что во многих министерствах мы общаемся с людьми предпенсионного возраста, но у них поменялось мировоззрение, и они относятся к нашей ассоциации, к производителям как к людям, которые несут деньги в бюджет, на который они работают. Соответственно, разговор получается двусторонним».

В завершение он дал характеристику процедурам оценки регулирующего воздействия, отметив, что ассоциация от нововведения не получает пока никакой пользы. Документы, которые касались отрасли, всегда попадали на стол к руководству и экспертам ассоциации. Причем, не путем разведки, а как запрос экспертной оценки от чиновников, с которыми сложились хорошие рабочие отношения.

При этом Евгений Корчевой отметил, что с процедурами оценки регулирующего воздействия складывается такая ситуация, когда чиновник, который занят делом, и готовит реальные предложения, вынужден обрабатывать предложения граждан, большая часть из которых совершенно смехотворного содержания: «Получается, что наши чиновники, которые получают зарплату с наших налогов, занимаются не своей работой. Не улучшают инвестиционный климат и систему государственного регулирования, а занимаются писаниной. Только раньше они занимались писаниной в адрес правительства и друг друга, а сейчас реагируют на нелепые предложения, которые поступают в ходе оценки регулирующего воздействия».

Совершенно противоположное мнение относительно процедур оценки регулирующего воздействия высказал Евгений Махортов, директор департамента по связям с органами государственной власти SCA Russian Federation: «Я большой фанат идеи оценки регулирующего воздействия. Процедуры необходимо дорабатывать, но все площадки и инструменты, которые появляются, существенным образом, шаг за шагом сужают неформальное и теневое законотворчество чиновников. Да, это удлиняет процесс принятия решений. Да, это провоцирует конфликтные отношения с определенными чиновниками. Это все правильно! Но если смотреть стратегически, то большие блоки законодательства начали переходить в публичную область. Поэтому здесь я поддерживаю наработки и ростки, которые появляются. Мне стало легче работать».

Также он отметил высокую значимость и эффективность современных социальных сетей в процессе взаимодействия бизнеса и власти: «Кроме появления оценки регулирующего воздействия, второе большое веяние — это социальные сети. Влияние социальных сетей на позиции чиновников, на принятие решений. Я быстро написал, мне быстро ответили разные чиновники — директора департаментов, заместители министров и другие. Через Facebook отвечают быстро. Сейчас это наиболее оперативный способ общения. Это не звонок на мобильный телефон, когда чиновник сбрасывает, так как не может ответить, или сидит на совещании. Это не звонок через приемную. Это не официальный запрос. Facebook убыстряет процесс принятия решений, и предоставляет большой поток аналитики, который размещается на страницах».

Президент Российского союза предпринимателей текстильной и легкой промышленности Андрей Разбродин рассказал о том, как обстоят дела в его отрасли, и с какими трудностями он сталкивается в процессе лоббизма: «В нашей отрасли управление заканчивается на уровне министерств, если мы говорим о юридической составляющей лоббизма. При этом министерство „висит в воздухе“. Это даже не колосс на глиняных ногах. Это в чистом виде „воздушный замок“, который ни на что не опирается юридически и законодательно. Наш союз в свое время был общественной организацией без прав и обязанностей. Сейчас это саморегулируемая организация. В настоящее время это единственная форма организации, которая согласно законодательству имеет право на юридические и финансовые взаимоотношения с государством, как организация отраслевого бизнеса. Идея состояла в том, чтобы наладить некоторые связи, которые бы создали двусторонний контакт, при котором союз мог бы заниматься серьезной аналитической работой, подготовкой и разработкой программ совместно с министерствами, их обсуждения и защиты на разных уровнях. Чтобы в дальнейшем вставить эти программы в макроэкономическую программу государства».

Президент Российского союза предпринимателей текстильной и легкой промышленности объяснил, как на сегодняшний день выглядит картина управления отраслью: «В прошлом году мы были в структуре управления лесной и легкой промышленности. По непонятным причинам они были объединены в одно управление, и специалисты, которые занимались лесом, одновременно занимались текстильной и легкой отраслью. В ноябре нас передали в другое управление, которое теперь называется — управление развития и торговли легкой промышленности и потребительского рынка. Теперь в управление легкой промышленности пришли люди, которые ранее занимались торговлей. Иными словами, понимания, что собой представляет отрасль на самом деле, и насколько она важна в целом для народного хозяйства, у чиновников нет. Сейчас нас привлекают к работе тогда, когда считают нужным, или когда мы по всем российским законам лоббизма постараемся натереть мозоль до состояния полной нетерпимости. Это не совсем правильно. Необходимо взаимоотношения бизнеса и государства перевести на более отрегулированный уровень».

При этом Андрей Разбродин подчеркнул, что возможности для цивилизованного лоббирования растут, и возникновение Открытого правительства — дополнительный плюс и возможность доносить идеи и влиять на процессы. Кроме того, с этого года расширена Общественная палата РФ, и ее членами стали представители отраслевого бизнеса, что закрепляет позиции отраслевиков в сфере лоббизма. Он отметил явный прогресс за последние пять лет: «Система взаимодействия с государственными органами меняется, и в лучшую сторону, но качество этого изменения не догоняет количественные изменения. Общаться с чиновниками мы стали больше, но результативность не та, которая могла бы быть».

Вице-президент предпринимательской ассоциации «Деловая Россия» Николай Остарков сделал акцент на общих проблемах государственного управления, структурировал свое выступление, выделив четыре проблемы в этой сфере. Первая — в России не происходит капитализация инициатив и не работает социальное накопление: «Если находится персона, например, Борис Титов, и у него хватает сил вести свою тему, она ведется. Но если он отойдет в сторону, или займется чем-то другим, то тема потухнет. И у нас всё так. Если нет лидера на высоком уровне, заряженного, то все уходит в песок».