12+
Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Бесплатный фрагмент - Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Объем: 432 бумажных стр.

Формат: epub, fb2, pdfRead, mobi

Подробнее

Б. Г. ХАЧАТУРЯН

ИСТОРИОГРАФИЯ

ИНКОРПОРАЦИИ ИНСТИТУТА

ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ

В ПРАВОВОЕ ПОЛЕ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

УДК 342.92

ББК 67.401

Х29

Хачатурян, Б. Г.

Х29 Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 4-е, испр. и дополн.

Рецензенты:

Дерюга А. Н. — доктор юридических наук, доцент.

Никулин М. И. — доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.


В монографии на основе изучения архивного материала и анализа историко-правовой российской и зарубежной литературы впервые исследуется историография процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа). Даны определения отдельных общественных отношений составляющих сущность парламентского контроля.

Книга рассчитана на научных работников, специалистов в области государственного строительства, депутатов представительных органов, должностных лиц и работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, студентов — всех, кто интересуется проблемами государственного строительства в субъектах РФ.


Библиографических наз. 688, фотографий 18, таблиц 2, схем 5.


© Хачатурян Б. Г.

Введение

В 2007 г. в России отметили знаменательную дату — 100-летие российского парламентаризма. Этому вопросу посвящались научные конференции, заседания региональных законодательных (представительных) органов были опубликованы статьи российских и зарубежных учёных.

Как бы направляя эту полемику в «нужное русло», председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ Б. Грызлов накануне юбилея сформулировал сентенцию о том, что «…парламентаризм — неотъемлемая составляющая российской государственности. В этой связи 100-летие учреждения Государственной Думы должно стимулировать широкую общественную дискуссию, посвящённую не только прошлому, но и будущему российского государства и российской демократии», задав тем самым историко-юридическую планку в освещении проблем российского парламентаризма. С другой стороны, ряд работ современных исследователей в своих изысканиях исторических корней российского парламентаризма отслеживают его со Средневековья, беря за точку отсчёта период российского народоправия или местного самоуправления.

На наш взгляд, и в первом, и во втором случаях, несколько неточная расстановка историко-правовых акцентов. Именно необходимостью классификации и анализа с историко-юридической позиции научной базы, содержащей взгляды учёных на историю российского парламентаризма, правовую регламентацию формирования представительных органов и развития института парламентского контроля, и объясняется, актуальность данной темы.

Кроме того, как показывает история предыдущих исследований автора в области инкорпорации парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, все наши надежды на будущее зависят от понимания прошлого, а потому необходимость дальнейшего, более углублённого анализа научных исследований, посвящённых институту регионального парламентского контроля, объяснятся ещё и тем, что тема регионального парламентского контроля является междисциплинарной и находится в сфере внимания специалистов различных гуманитарных наук. К сожалению, как показывает проведённый ниже анализ, во многих работах представителей юридической науки, особенно в диссертационных, в разделах, посвящённых степени разработанности темы, авторы, в большинстве своём, ссылаются на работы специалистов в области конституционного права, как будто представители других гуманитарных наук этой проблемой не занимаются, причём список этих специалистов-юристов, на которых ссылаются диссертанты, кочует, с небольшим изменением, из работы в работу. Но процесс реформирования органов государственной власти, формирование российского парламентаризма и его составной части — регионального парламентского контроля — интересуют не только юристов, но и историков, политологов, социологов, экономистов и т. д. Именно анализ, проведённый специалистами смежных научных отраслей, позволяет вычленить историю и причины распространения принципов федерализма на национальные и территориальные образования бывшей РСФСР; появления института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (далее — субъектах РФ, субъектах Федерации) проблем его вхождения в правовое поле России и значения в развитии и укреплении российского государства. Незнание же этих работ, на наш взгляд, сужает возможности анализа и, как результат, не позволяют сделать полноценные выводы и предложения, отвечающие реалиям сегодняшнего дня. Это, во-первых.

Во-вторых, актуальность темы, по нашему мнению, объясняется тем, что одним из препятствий развития института парламентского контроля является его недостаточная востребованность в общественном сознании.

Как показывают социальные опросы, население субъектов РФ психологически не готово к осознанию идеи, что уровень социально-экономического развития территорий их проживания в значительной степени зависит от деятельности региональных органов государственной власти, подконтрольных населению этих территорий. Такой контроль должен выражаться, прежде сего, в контроле со стороны выборного представительного органа за исполнительным. К сожалению, население и отдельные представители научных кругов, как правило, считают достаточным разнообразные формы контроля, осуществляемые самими органами исполнительной власти за нижестоящими органами управления.

Подобному отношению к парламентскому контроль во многом способствует тот факт, что во многих высших учебных заведениях совершенно не изучается контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее — Законодательное собрание, Заксобрание и производные от них дефиниции), она выпала из планов и программ такой учебной дисциплины как «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Примером здесь могут служить учебные пособия, подготовленные и изданные Е. И. Сергеевой в 2006 и 20013 гг. Так в пособии, выпущенном в 2006 г., Е. И. Сергеева термин «контроль» применительно к законодательному (представительному) органу употребляет только один раз в следующем контексте «Контроль за соблюдением и исполнением договоров и соглашений». В пособии, выпущенном в 2013 г. формулируя основные полномочия, отмечает, что Законодательное собрание осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и др., но в дальнейшем не акцентирует внимание студентов на это полномочие.

В то же время жизнь все чаще и чаще показывает, что значение института регионального парламентского контроля в историко-правовом аспекте определяется тем, что сфера региональной власти формируется, действует и распространяется в субъектах Федерации, получивших новое юридическое оформление, выражающееся в их равноправии. А потому региональный парламентаризм и одно из его составляющих — институт парламентского контроля в субъектах РФ — по нашему мнению должны является предметом интереса не только учёных, должностных лиц, но и самих граждан, в интересах которых осуществляются демократические преобразования. Вместе с тем отсутствие аналитических историко-правовых работ по инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле российских субъектов Федерации с момента появления в России выборных региональных представительных органов ещё раз подчёркивает актуальность данного исследования.

В-третьих, данная тема является актуальной и в связи с тем, что в Конституции РФ (ст. 7) зафиксировано положение о социальности российского государства, а социальная модель государства предполагает социальное управление, где большое значение имеет возможность контроля со стороны социума, преимущественно за исполнительной властью. Формы такого контроля могут быть различными, но они должны быть, прежде всего, установлены законодательством. Этим и объясняется непрерывно возрастающий интерес в обществе к проблемам парламентского контроля как одной из составляющей российского парламентаризма.

В-четвертых, исследование правовых актов, архивных документов и научной литературы, посвящённой истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, позволяет отойти от парадигм и фальсификаций досоветского и советского периодов развития российского общества, выделить краеугольные аспекты темы, сформулированные в главах и параграфах данной монографии.

Одновременно анализ накопленного научного потенциала показывает, что слабый парламентский контроль является одним из социально-правовых рисков в развитии российского общества и ведёт к разбалансированности основных компонентов власти (права, обязанностей и ответственности) а в целом к разрушению механизма социально-правового иммунитета общества.

И, последнее, анализ государственного строительства в субъектах РФ показывает, что созданный в субъектах РФ аппарат управления не способен вовремя и адекватно решать возникающие перед субъектами задачи. Причины этого во многом связаны с безответственностью чиновников и, прежде всего, глав субъектов РФ перед населением зачастую в связи с самоустранением региональных Заксобраний от контроля. А выборы в органы государственной власти в ряде дальневосточных субъектов РФ в сентябре — декабре 2018 г. демонстрируют, что жители этих субъектов не всегда адекватно понимают необходимость усовершенствования контроля за деятельностью региональных органов государственной власти, в том числе и со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Так, осенью 2018 г. в Приморском и Хабаровском краях выборы глав субъектов РФ прошли в два тура. После победы в Хабаровском крае во втором туре представителя ЛДПР — С. И. Фургала, одним из первых вопросов, рассмотренных в Законодательной Думе края (где квалифицированное большинство депутатов были представители партии «Единая Россия») по инициативе этого большинства, стал вопрос об участии Думы в назначении ряда министров края. Подобная норма была в первой редакции Устава края, но в последующем (2013 г.) она была отменена и о восстановлении её депутаты-однопартийцы губернатора В. И. Шпорта даже не помышляли!

Что примечательно, так это то, что, во-первых, населением края рассмотрение этого вопроса в краевой Думе было встречено с непониманием и большим недоверием к искренности большинства депутатского корпуса. Причём странную позицию заняли СМИ. Вместо разъяснения населению края значимости такого решения, они стали провоцировать население на несогласие с решением Думы, о чём очень красноречиво говорят заголовки отдельных публикаций ещё на стадии обсуждения законопроекта: «Сергея Фургала ограничат в назначении министров и зампредов правительства Хабаровского края»; «Закон, ограничивающий полномочия губернатора Хабаровского края, расколол и ЕР»; «Фургал: Уважаемые депутаты Закдумы, займитесь делом и не пиарьтесь за счёт губернатора!» и т. п. Во-вторых, — реакция самого (нового) губернатора, представителя партии ЛДПР, на эту инициативу краевых депутатов. С.И Фургал (бывший, до избрания губернатором — депутатом Государственной Думы ФС РФ, а до этого — депутатом Законодательной Думы Хабаровского края) на пресс-конференции заявил «Сегодня я дал на их законопроект отрицательное заключение. Вы только вдумайтесь, как коллективный орган может кого-то утверждать или назначать. По каким критериям депутаты хотят определять, кого на какой пост назначить. По принципу „нравится — не нравится“»?. На наш взгляд подобное поведение должностного лица можно охарактеризовать как когнитивный диссонанс.

Всё вышесказанное и поднимает актуальность исследования инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, в том числе и историографию данного института.

Степень изученности проблемы и круг источников исследования. Институциональный аспект функционирования института регионального парламентского контроля является традиционной областью интересов социально-политических наук, современные тенденции, развития которых способствуют пониманию процесса формирования парламентских форм решения основных общественных проблем как государства в целом, так и субъектов Федерации. Причём анализ, проведённый ниже, позволяет сказать о динамике развития анализируемого института.

Теоретическую основу исследования составляют идеи ведущих учёных, прежде всего юристов в области изучения государственного устройства и парламентаризма, что позволило рассмотреть региональный парламентский контроль как юридический институт.

В то же время, являясь предметом междисциплинарного исследования, институт российского парламентаризма изучается также представителями исторической науки, что позволило провести исследования в области истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ.

В работы были использованы архивные материалы, нормативные документы, Интернет-ресурсы, а также труды российских и зарубежных авторов.

В связи с тем, что в отечественной историографии принято выделять три периода: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917 — конец 1980 гг.) и постсоветский — современный (последнее десятилетие ХХ — начало XXI столетий), эта же периодизация взята за основу и при анализе юридической, исторической, политологической и социальной литературы, раскрывающей процесс формирования и развития института парламентского контроля в Восточной Сибири и на российском Дальнем Востоке в последней четверти XIX — начале XXI вв. Поскольку в работе исследуется длительный исторический отрезок развития общественных отношений, то первый (первая четверть XIX столетия — октябрь 1917 г.) и второй (октябрь 1917 — конец 1980 гг.) периоды будут иметь ещё и свои этапы, фазы и ступени, характеризующие специфические черты каждого из них.

Понимание роли и места парламентского контроля как одного из институтов парламентаризма невозможно без всестороннего осмысления истории представительных учреждении, а потому изучение института регионального парламентского контроля, на наш взгляд, необходимо начинать с анализа научной литературы, освещающей формирование этих органов.

Развитие российского парламентаризма тесно связано с историей формирования в России региональных представительных органов. По мнению автора, процесс исследования формирования в России выборных региональных представительных органов имеет три периода: досоветский, советский и постсоветский.

Первый, досоветский период, состоит из двух исторических этапов.

Первый этап досоветского периода нами связывается с появлением в России новых для неё органов — региональных выборных представительных органов (парламентов) — сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, входивших с начала XIX столетия до второго десятилетия XX столетия, в состав Российской империи. Правда, эти органы Россия сама не создавала, они ей достались после присоединения польских и финских территорий в состав Российской империи, но Россия их реформировала и не всегда в положительную для них сторону.

Как показывает анализ литературы, российские научные круги принимали активное участие в изучении работы финских и польских парламентов. Историография, освещающая их деятельность, и сегодня представляет интерес; к сожалению, современными учёными этому российскому эксперименту, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания.

Второй этап первого периода — это время формирования и работы земских органов общественного управления, введённых царским правительством. Отправной, реперной точкой этого периода является издание в 1864 г. Александром II Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Большое значение для развития российского парламентаризма имел факт издания 17.10.1905 г. Манифеста об учреждении Государственной Думы в соответствии с которым, как писал в 2010 г. И. К. Кирьянов, «представители от народа могли действительно участвовать в контроле за работой поставленных от нас властей».

Сюда же входит и время «революционной демократии» когда Временное правительство ввело земские органы управления на территории Сибири и Дальнего Востока.

Второй период — строительство советских региональных представительных органов (Советов автономных республик, краёв, областей, автономных областей, национальных (автономных) округов). Началом данного периода являются революционные события октября 1917 г. и принятие Конституции РСФСР в июле 1918 г.

Для Дальнего Востока этот период разбивается на две этапа.

Первый этап советского строительства вмещает в себя две фазы. Первая фаза (ноябрь 1917 — 1920 гг.) — характеризующаяся тем, что в это время в дальневосточных областях и Якутии власть несколько раз переходила то в руки советских местных органов, то в руки различных «демократических» органов местного управления (земств, правительств). Вторая фаза (1920 — 1922 гг.) — создание особого буферного государства — Дальневосточной Республики.

Второй этап советского строительства на Дальнем Востоке — этап после воссоединения Дальнего Востока и Забайкалья с Советской Россией и строительство здесь советской системы государственной власти и управления в соответствии с Конституцией РСФСР (1922 — 1993 гг.).

Несмотря на то, что большевиками отрицалось само понятие «парламент», а отсюда и «парламентаризм» и «парламентский контроль», что позволяет зарубежным и ряду современных исследователей говорить о фиктивности контроля со стороны советских представительных органов, Советами всех уровней активно использовались характерные для парламентской работы формы в виде: заявлений, обращений, запросов к правительству, отчётов правительства и наркоматов республик, утверждений, рекомендаций и предложений, указаний и т. п.

И, наконец, третий период — период строительства постсоветских законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, период начался с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. не определившим законодательные (представительные) органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровней) контрольными органами. Характеризуется бурным правотворчеством в сфере парламентского контроля и продолжается и на момент издания данной монографии.

Анализ литературы, посвящённой инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, проведённый ниже показывает, что избранная автором тема ранее не становилась объектом специального историко-правового исследования, хотя отдельные её аспекты нашли отражение в юридических, исторических, политологических, источниковедческих работах, но историография по данной теме имеет в целом мозаичный характер. Как правило, отдельно рассматривается развитие парламентского контроля в досоветский, советский и постсоветский периоды.

Анализ научных трудов по данной проблеме так же показывает, что исследуемая тема является мало разработанной теоретически и слабоизученной в историко-правовом аспекте. В литературе не обобщены отличительные особенности и этапы формирования института регионального парламентского контроля. В то же время практика государственного строительства в субъектах РФ настоятельно требует изучения нового для России правового института. Анализ научной литературы позволил определить основные направления работы и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего монографического исследования.

Одновременно не менее существенным аспектом является введение в широкий научный оборот новых источников, которые расширяют наше представление о сложности теории познания общественных явлений.

Источниковую базу исследования составляют как опубликованные, так и неопубликованные источники, представляющие собой архивные материалы, монографические и диссертационные исследования, статьи, доклады, сообщения и тезисы конференций.

По характеру привлечённые источники представляют научную, научно-популярную, публицистическую, мемуарную, биографическую, краеведческую, учебную и справочную литературу.

Анализируемую литературу можно объединить по нескольким направлениям. Так, в силу направленности исследования источниковую базу данной монографии можно разбить на три группы.

Основную и многочисленную группу источников этой классификации составляют работы российских и зарубежных учёных, занимающихся проблемами федерализма, парламентаризма, государственного строительства в субъектах федераций, знакомство с которыми показывает, что российские учёные, в отличие от зарубежных, на протяжении десятилетий не уделяли должного внимания комплексному рассмотрению института регионального парламентского контроля (полемика в основном велась вокруг проблем государственного строительства федеративного государства, парламентаризма). Такая позиция, на наш взгляд, объясняется, прежде всего, отсутствием в течение длительного времени понимания значимости данного института как у теоретиков, так и у практиков государственного строительства. Но анализ выступлений руководителей российского государства в последнее время (второе десятилетие XXI столетия) показывает изменение взглядов по этому вопросу. Так, выступая на заседании Совета законодателей, Д. А. Медведев в качестве способов противодействия коррупции назвал усиление контрольных полномочий законодательных органов, в частности отчёт в соответствии с Конституцией (ст. 103) Председателя Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ и отчёты руководителей субъектов Федерации перед депутатами законодательных собраний соответствующих субъектов РФ.

Анализ содержания научных работ показывает изменение исследовательских приоритетов. Так, в последние годы в среде устоявшихся учебных историко-правовых дисциплин все более явственно вырисовывается новая дисциплина «История и методология юридической науки», одной из составляющей которой является специальная «историко-правовая историография», которая нашла своё отражение или в диссертационных работах: О. Ю. Шведенко, А. В. Малихов и др. или в отдельных параграфах монографий и диссертаций, посвящённых историографии истории государства и права В. А. Гринев и др. или в учебниках и учебных пособиях (В. М. Сырых, Е. Н. Яркова, В. К. Цечоев и др.).

Так, О. Ю. Шведенко, рассматривая (2008 г.) проблему историографии происхождения государства и права у народов Дона и Северного Кавказа, попытался комплексно осветить весь спектр историографических и источниковедческих тем, связанных с изучаемой темой с древности до Нового времени.

Обосновывая рассмотрение историографии в историко-правовой науке, А. В. Малихов отмечал (2009 г.), что «…как специальная историческая дисциплина историография воспринимает методологию истории, а как юридическая дисциплина ограничивается исследованием историко-правовой литературы и этой же тематики в работах по отечественной истории».

В. А. Гринев во втором параграфе второй главы своего диссертационного исследования, рассматривая (2007 г.) историю государства и права зарубежных стран в российской юридической историографии XIX — начале XX столетий, анализируя историографию историко-правовых исследований о зарубежных странах, давал характеристику становления науки «Всеобщая история государства и права».

Проведённый в данном издании историко-правовой анализ литературы, отражающей особенности исследовательской мысли в области регионального государственного строительства, позволяет объединить рассматриваемые источники также в три группы:

— первую группу составляют работы, делающие попытку показать роль субъектов РФ (Дальнего Востока и ряда Восточной Сибири) в рамках российского государства. Работы этой группы дают общую картину происходящих административно-территориальных преобразований в российских регионах, раскрывают механизм управления субъектами РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа из центра. К ним можно отнести исторические очерки приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера (1912 г.), в которых охарактеризована система местного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей; сборник «Азиатская Россия» (1914 г.), показавший, что дальневосточные и Якутская области, наряду с общероссийскими проблемами устройства государственной власти и местного управления, в эти годы имели и свои специфические черты; а также работы Н. М. Пржевальского (1867 — 1868 гг.), Н. А. Шиндялова (1974 г.), А. А. Ивановой (2000 г.) и др. авторов.

— вторую группу публикаций можно условно назвать региональной. В работах показывается, что региональная политика правительства преследовала цели политической и экономической интеграции дальневосточных регионов, республики Бурятии и Саха (Якутии), Забайкальского края в общероссийскую экономическую систему, установления социальной, правовой и административной однородности.

К данной категории мы относим труды, в которых предпринята попытка показать реформы в масштабе субъектов РФ, включённых в состав ДФО. Это, прежде всего работа М. А. Сергеева (1955 г.) «Некапиталистический путь развития малых народов Севера», которая, по мнению учёных, является «единственным монументальным трудом, обобщающим практику социалистического строительства на Крайнем Севере». Работы В. С. Флерова, В. В. Сонина, раскрывающие причины создания, процесс становления государственного аппарата, подготовку и проведение первых выборов в Советы и другие важные стороны деятельности Дальневосточного революционного комитета (Дальревкома) и Дальневосточной Республики (далее. — ДВР). Губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев (1998 г.) в своей книге «Особый район России» показывает поиски Хабаровским краем новой стратегии развития в связи с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ. Сюда можно отнести работы Б. Г. Хачатурян (2000 г., 2018 г.), Р. В. Голощапова (2002 г.), И. В. Зайцевой (2004 г.), А. А. Гамалея (2009 г.), Ц. Б. Батуев, С. Д. Раднаевой и др.

— третий исследовательский уровень изучения административных и правовых изменений можно назвать национальным. Он вычленяется нами в связи с тем, что в пределах ДФО находятся специфические регионы: республики, автономная область и автономный округ. Учёные данной группы пытаются обосновать особенности государственного строительства созданных в советский период российских республик, национальных областей и национальных округов. На конкретных примерах, правда, не всегда успешно, они пытаются вскрыть проблемы политического развития титульной нации конкретной территории. Наиболее характерным примером может служить книга В. Л. Серошевского «Якуты. Опыт этнографического исследования», где на примере создания в Якутии первого представительного органа — Якутской Степной Думы — показан механизм втягивания народов Сибири в общегосударственное русло управления. Заслуживают внимание работы М. А. Сергеева, (1934 г.); Т. С. Ермолаева, (1999 г.), Т. С. Ивановой (2000 г.), А. Н. Ким-Кимэна (2001 г.); Ц. Б. Батуева (2012) и др.

Следующую группу источников составляют документальные матери-алы, хранящиеся в государственных центральных и региональных архивах, ценность которых заключается в том, что они позволяют, во-первых, сформировать собственные научные взгляды по вопросам формирования института парламентского контроля как в целом по России, так и в её субъектах в изучаемый период; во-вторых, сравнить выводы исследователей с решениями практиков, закреплённых в официальных документах и периодической печати; в-третьих, определить возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки вопроса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ.

Обращение к архивным материалам продиктовано также необходимостью определить информационные возможности источниковой базы проблемы и дальнейшие перспективы разработки истории реформ.

С этой целью были исследованы около 100 архивных фондов Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИАДВ), Национального архива Республики Саха (Якутия) (НАРСЯ), Государственных архивов Приморского (ГАПК) и Хабаровского (ГАХК) краёв, Государственных архивов Амурской (ГААО), Камчатской (ГАКО), Магаданской (ГАМО), Сахалинской (ГАСО) областей.

Выявленные архивные материалы конкретизируют и уточняют сведения историографических источников и позволяют обосновать новый взгляд на известные сюжеты реформ.

Особого внимания заслуживают хранящиеся в архивах научные труды, характеризующие систему управления у сибирских и дальневосточных народов, их отношение к освоению данных территорий, их советизации и постсоветскому реформированию. Работы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы регионального управления на Дальнем Востоке, в Бурятии, Якутии и Забайкалье.

И, наконец, значительную группу источников составляют нормативные акты: Княжества Финляндского и Царства Польского регулирующих деятельность сеймов; Российской империи; Временного правительства; Дальневосточной Республики; РСФСР это, прежде всего, Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг.), СССР (здесь так же, прежде всего, Конституции 1924, 1936, 1977 гг., ряд положений, и декретов Советского правительства; административно-территориальных образований в составе РСФСР, Российской Федерации и субъектов РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на региональном уровне. Документы, исходящие от центральных и региональных государственных и партийных инстанций, опубликованы в многочисленных изданиях. Их анализ позволяет проследить процесс инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации и сравнить выводы, сделанные в трудах российских и зарубежных учёных об этом процессе, на соответствие их российскому правовому полю.

Наибольший массив нормативных правовых актов регулирующих парламентский контроль в субъектах Федерации создан в постсоветское время и включает в себя:

а) нормативные правовые акты федерального уровня. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, решения судов, материалы Счётной палаты РФ. Среди законов особое место занимает Федеральный закон «О парламентском контроле». Но закон не устанавливает каких-либо общих (для Федерации и субъектов РФ) основ для осуществления парламентского контроля в России и не закрепляет общего понятия парламентского контроля, что приводит к большому разбросу подходов к его определению. Закон не развивал институт парламентского контроля, а зафиксировал реальное положение дел.

Нельзя не упомянуть здесь и Федеральный конституционный закон «О Счётной палате Российской Федерации»; Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Большое значение имеет и принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». И хотя контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации не является статусной, но закон закрепил за ними право на контрольную деятельность. При этом чётко очертил параметры такого контроля, однако отдельные субъекты РФ расширяют эти параметры.

К этой группе относятся также нормативные правовые акты издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ и судебными органами;

б) нормативные правовые акты субъектов РФ. Это конституции (уставы) субъектов РФ, в которых отдельные субъекты свои законодательные (представительные) органы обозначают как контрольные или, не давая такого статуса, просто устанавливают параметры контроля, для своих законодательных органов исходя из норм Федерального закона №184 (в ряде случаев они весьма детальны и гораздо подробнее норм Конституции РФ о контрольных полномочиях Федерального Собрания РФ); законы субъектов РФ; нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ; материалы органов парламентского контроля субъектов РФ. Регулирование парламентского контроля осуществляется не только законами, но и положениями регламентов законодательных органов, а также их постановлениями, в частности о создании контрольных комитетов, счётных палат и т. д.

Однако проведённый автором денного исследования анализ российской правовой базы, в том числе и регламентирующей парламентский контроль в субъектах РФ показывает её низкое качество. Зачастую закон есть, а доверия к нему нет. Это позволяет представителям политической элиты говорить, что в России, во-первых, «…сегодня проблема институтов власти», во-вторых, «…необходима реформа надзорно-контрольных органов» и, в-третьих, «…наше законодательство для воров и коррупционеров». Такое положение дел ставит перед научными кругами задачу поиска оптимальной модели государственного устройства, в том числе правовой регламентации института парламентского контроля в субъектах РФ.

Таким образом, тема исследования представляет интерес как в научном, так и в общественно-политическом плане. Не вызывает сомнения и то, что исследовательское внимание к данной проблеме будет лишь возрастать.

Что касается собственно регионального парламентского контроля то изучение данного института, его правовой регламентации идёт на протяжении всего постсоветского периода. В научных журналах публикуются статьи по этой проблематике, защищаются диссертации. Но работ посвящённых историографии данного института автором не обнаружено.

Актуальность темы исследования и недостаточная степень её изученности определили исследовательскую проблему, целью которой является реконструкция процесса знаний, характеризующих инкорпорацию института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, выявление болевых проблем этого процесса на основе комплексного изучения историко-юридической литературы, выявление дискуссионных и нерешённых вопросов, разработка рекомендаций и предложений для его дальнейшего исследования.

Для решения обозначенной выше цели при подготовке данного исследования автором были поставлены следующие задачи:

— проанализировать зарождение научных представлений об истории института регионального парламентского контроля и на основе историографического анализа определить теоретико-методологические основы изучения различными поколениями юристов, историков, политологов, социологов в XIX — начале XXI вв. процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав ДФО);

— показать генезис взглядов на российский институт регионального парламентского контроля;

— проанализировав идеи парламентского контроля в научных трудах в изучаемый исторический период как одной из составляющих российского парламентаризма, осуществить институциональную интерпретацию генезиса института регионального парламентского контроля в России и сформулировать особенности регионального парламентского контроля;

— выявить роль региональных сообществ в развитии института регионального парламентского контроля;

— на основе проведённого анализа определить периодизацию инкорпорации парламентского контроля в правовое поле дальневосточных субъектов РФ и сформулировать дефиницию института парламентского контроля;

— проанализировать процесс накопления фактических знаний о региональном парламентском контроле, ввести в научный оборот ранее неизвестные источники;

— выяснить причины «понижения» или «повышения» исследовательского интереса к историко-юридическому процессу инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ;

— обобщить позитивный опыт строительства института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в состав ДФО, и сформулировать теоретические выводы, позволяющие дать конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального государственного строительства в России в XXI в.

Гипотеза исследования состоит в предположении того, что невысокая результативность процесса формирования института регионального парламентского контроля на уровне субъектов РФ обусловлена несформированной системой обратной связи регионального сообщества и региональной власти, а также низкой социальной активностью населения.

Вместе с тем, начав изучение научной разработанности инкорпорации института парламентского контроля в субъектах РФ, включённых в 2000 г. в состав ДФО, автор пришёл к заключению, что рассмотрение динамики формирования такого института на обширных дальневосточных российских территориях, Якутии, Бурятии и Забайкальского края без изучения историографии строительства его в целом по России будет неполным и не даст возможность сделать соответствующие выводы, отражающие специфику строительства здесь данного института. Это возможно будет сделать только в сравнении со степенью разработанности проблемы на общероссийском уровне. Исходя из этого, в данном исследовании анализ разработанности парламентского контроля в России в целом предваряет рассмотрение научной литературы, раскрывающей процесс инкорпорации парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО в 2018 г.

Объектом исследования является отечественная и зарубежная литература, в которой освещается история управления как в целом по России, так и в отдельных субъектах РФ Дальнего Востока и Восточной Сибири, формирование региональных органов, прежде всего представительных, и образование института регионального парламентского контроля. Это главным образом историческая, юридическая и политологическая литература, созданная как в центре, так и на местах.

Предметом исследования являются теоретические и методологические подходы, отражающие многогранные проблемы развития историко-правовых знаний о формировании российского института регионального парламентского контроля, воспроизводящие его (контроля) многогранные проблемы развития исторического знания, динамику научной проблематики, источниковой базы в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке России.

Территориальные параметры исследования включают границы современного Дальневосточного федерального округа. Выбор ДФО для изучения института регионального парламентского контроля не случаен и определяется несколькими факторами. Во-первых, дальневосточные территории вошли в состав России в середине XIX в и формирование здесь территориального управления имеет ряд существенных отличий от европейской части России и даже от сибирских областей. Во-вторых, эти территории до прихода сюда россиян не были совершенно пустынными, они были заселены аборигенами, находящимися на различных ступенях социального развития и имеющими свою систему управления. В-третьих, дальневосточные территории вызывали интерес как у соседних народов, так и у европейцев, а значит, необходимо было создать здесь такую систему регионального управления, которая бы на всем протяжении освоения восточных российских территорий позволила удержать эти территории под властью России. В-четвертых, ДФО, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько административно-территориальных единиц РФ (субъектов РФ), имеющих территориальную близость друг к другу, общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад. После принятия Конституции РФ (1993 г.) здесь (на 2020 г.) сформировались пять (из 6 установленных Конституцией РФ) видов субъектов Федерации: две республики в составе РФ, четыре края, три области, одна (и единственная в России) автономная область, один автономный округ, что позволяет выделить как общие, так и особые конфигурации развития региональной государственности на данных территориях, в том числе и института парламентского контроля, при сравнении с субъектами РФ, находящимися в сходных социально-экономических и исторических условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают временной период с первой половины XIX в. до второго десятилетия XXI в.

Нижняя граница исследования (1808 — 1815 гг.) определяется появлением в России первых региональных представительных органов (сеймов) Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, показавших российскому населению возможность его участия в решении своих региональных вопросов.

Верхний рубеж исследования (2020 г.) связывается с завершением в основном процесса становления органов государственной власти в субъектах РФ, включённых в ДФО, когда была создана региональная нормативная правовая база государственного управления и приняты основные нормативные правовые акты, регламентирующие выборы в государственные органы субъектов РФ, что позволило сформировать новые органы управления (законодательные и исполнительные) в субъектах РФ и дать возможность говорить об их легитимности.

Хронологические рамки исследования позволили проанализировать процессы инкорпорации института регионального парламентского контроля, происходившие на протяжении более чем двух столетий, в полной мере выявить диалектику и динамику формирования и развития института регионального управления как в России, так и на её Дальнем Востоке и в трёх сибирских регионах — Республики Саха (Якутии), Республики Бурятия и Забайкальском крае, вскрыть его этапы, кризисы и своеобразие.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа, являясь первым комплексным историко-правовым исследованием историографии процесса инкорпорации института регионального парламентского контроля в российское правовое поле с момента появления в России первых региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (первая четверть XIX столетия) по 2020 г., позволяет проследить взгляды российских и зарубежных учёных на процесс формирования исследуемого института на протяжении значительного исторического периода и выявить изменения источниковой базы исследований, динамику совершенствования научных методов на всех этапах развития института парламентского контроля.

В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны.

Изучение научных трудов, посвящённых российскому региональному парламентскому контролю, дало возможность выявить основные исследовательские подходы к рассмотренному комплексу проблем, связанных с описанием, анализом и осмыслением проявления такого важного социально-политического феномена, как региональный парламентский контроль.

В монографии впервые на основе современных теоретико-методологических подходов обобщён уникальный опыт создания представительных органов и одной из их функций — парламентского контроля — в России и на территориях субъектов РФ, (в основном включённых в состав ДФО) в широких хронологических рамках.

В соответствии с этапами развития исторического знания по исследуемой проблеме в дореволюционный, советский и современный периоды впервые систематизированы теоретические концепции формирования института регионального парламентского контроля, критически осмыслены их содержание и специфика, сделаны практические выводы и даны конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами регионального парламентского контроля.

Впервые при анализе литературы, посвящённой институту регионального парламентского контроля, использованы методы междисциплинарного анализа, что позволяет полнее понять закономерности развития юридической науки в целом.

Проведённый анализ исследовательской литературы позволил выделить наиболее важные в методологическом и теоретическом плане историко-правовые вопросы сущности и содержания, проводимых на территориях ДФО региональных реформ, что позволило сформулировать характеристики систем управления на Дальнем Востоке России, в Бурятии, Якутии и Забайкалье в разные периоды российского государственного строительства, провести периодизацию представлений о региональном парламентском контроле с учётом особенностей развития представительных органов в дальневосточных субъектах РФ и Якутии и рассмотреть историографию каждого из предложенных периодов.

Самостоятельную научную ценность имеет приложенный к работе библиографический список, включающий новые исследования по предмету монографии.

Проведённым исследованием показано, что в региональных СМИ субъектов РФ включённых в состав ДФО при отражении функционирования института регионального парламентского контроля преобладает информация констатирующего характера, не раскрывающая сущности, задач и функций изучаемого института.

Основные положения, составляющие сущность монографии. Проведённый историко-правовой анализ научной литературы показывает, что поднятая в работе тема представляет интерес для учёных на всем протяжении формирования российского института парламентского контроля. Критическое изучение позитивного, а тем более негативного опыта парламентского контроля позволило выявить в нем определённые проблемы и противоречия и на этой основе дать характеристику его современного состояния.

Вместе с тем конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля недостаточно изучено. На момент подготовки данного исследования отсутствовали монографические работы, посвящённые институту парламентского контроля. В основном исследования представлены научными статьями и отдельными кандидатскими диссертациями, затрагивающими вопросы парламентского контроля, осуществляемого в субъектах РФ. Но развитие российского регионального парламентского контроля имеет длительную историю: с момента появления первых региональных парламентов — сеймов (Великого Княжества Финляндского — 1808 г. и Царства Польского — 1815 г.) — по настоящее время, время работы современных законодательных (представительных) органов субъектов РФ. На протяжении всех этих лет шло развитие института регионального парламентского контроля.

Как показывает проведённый анализ, формирование регионального парламентского контроля происходило в три периода:

— досоветский. Несмотря на то, что как самостоятельный институт парламентский контроль в этот период в научных трудах не подвергался специальному исследованию, но история политико-правовой мысли свидетельствует о том, что работа финского и польского сеймов дали россиянам первый опыт парламентаризма. Именно с этого времени начинается отчёт современного буржуазного народовластия в России на уровне региона. Опыт работы финского и польского парламентов был использован Россией при строительстве земского общественного управления;

— советский. Если на официальном уровне в советское время отвергался принцип парламентаризма, однако советскими учёными последовательно проводилась мысль о необходимости использования контроля Советами всех уровней, в том числе и на уровне регионов, который с формально-логической точки зрения был доведён почти до совершенства. Одновременно период отличается тем, что советские учёные всё чаще и чаще вместо исторического анализа использовали аллегорические схемы, мифологировали достижения советской власти;

— постсоветский, современный, внёсший заметный вклад в разработку проблем организации и деятельности региональных парламентов и их контрольных функций, особенно после введения краёв, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области, автономных округов (далее — краёв, областей, …) в ранг равноправных субъектов РФ. Но все теоретические изыскания этого периода в области регионального парламентского контроля носили незавершённый или частичный характер, не позволяющий дать целостную картину инкорпорации данного института в общее полотно российского парламентаризма. Научная литература, посвящённая парламентаризму, показывает, что в законодательстве субъектов РФ весьма поверхностно и схематично прописываются основные принципы, задачи и формы работы регионального парламентского контроля.

Вместе с тем, как показывает жизнь, контрольная функция присуща любому представительному органу. Она неразрывно связана с двумя другими его функциями: представительской и законодательной. В этой связи эффективно работающий механизм регионального парламентского контроля является важной составляющей частью российского регионального парламентаризма.

Обосновано определение института регионального парламентского контроля как одной из составляющих государственного контроля, осуществляемой региональным парламентом в пределах, определённых федеральным законодательством, и в формах, установленных законодательством субъекта РФ, обеспечивающих защиту интересов жителей данного субъекта Федерации.

Методология исследования. При проведении исследования автором были использованы различные методы и приёмы. Материал анализировался с позиции примата факта над концепцией и с учётом хронологии событий, содержания политических форм и правовых норм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов (характер регионального управления и парламентского контроля в субъектах РФ и общности людей, расстановка политических сил в обществе), так и субъективных (взгляды и действия людей, стоящих у власти, разрабатывающих и применявших принципы парламентского контроля на практике).

История развития парламентского контроля в субъектах РФ представлена:

а) в динамике — с момента появления в российском государственном устройстве первых региональных выборных представительных органов (парламентов) — сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского до создания законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 №184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями;

б) в контексте локальной истории Дальнего Востока и Восточной Сибири России, общероссийской истории и мировой истории.

Особое внимание придавалось принципам объективности и системности, что позволило автору вскрыть логику исследования не в абстрактно-теоретической форме, а в рассмотрении сути конкретных событий, деятельности народных масс, партий, отдельных личностей.

На основе методологических принципов использовался комплекс методов научного исследования, включающий в себя как специальные методы познания (историко-правовой, проблемно-хронологический, сравнительно-правовой, компаративный, формально-юридический, институциональный, цивилизационный, информационный), так и общенаучные (анализ, синтез, дедукция и индукция).

Из перечисленных выше методов более подробно хотелось бы остановиться на характеристике последнего — информационного, значение которого усилилось в связи с появлением историко-правовой информатики, о повышении роли которой ещё в 1985 г. говорил академик РАН А. А. Дородницин, обративший внимание исследователей на проблемы применения информатики, в частности таких ее, наиболее перспективных методов, как математическое моделирование и распознавание образов в социально-гуманитарных исследованиях.

Сегодня информационный метод позволяет сочетать в себе «компьютерное источниковедение» и «компьютерную аналитику». Сбалансированное сочетание обоих компонентов позволило обеспечить увеличение аналитического потенциала историко-правовой информации и посредством её получить в исследовании содержательно значимые результаты.

Использование указанных методов способствовало исследованию процесса формирования института регионального парламентского контроля в субъектах РФ включённых в состав ДФО с разных сторон, с выходом на обобщение как регионального, так и федерального уровней.

Эмпирическую базу исследования составили материалы правовой экспертизы уставов и нормативных правовых актов субъектов РФ, включённых в ДФО, регламентирующих государственное строительство и принятых с 1994 по 2020 гг., а также материалы статистики.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования. Во-первых, определяется созданными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями; во-вторых, состоит в приращении историко-юридических знаний о развитии института парламентского контроля в субъектах РФ, о различных аспектах взаимодействия региональных государственных органов и населения как в целом по России, так и в её регионах и региональных объединениях.

Практическая значимость исследования состоит в том, что, во-первых, в связи с возросшим объёмом информации, особенно благодаря Интернету, данная работа сможет стать путеводителем в увеличившимся потоке работ, посвящённых исследуемой проблеме.

Во-вторых, фактический материал монографии, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, позволяют скорректировать региональную политику в ДФО с учётом не только сложившейся в настоящее время конъюнктуры, но и исходя из имеющегося исторического опыта.

В-третьих, в ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определёнными элементами новизны. Многие предложения автора были реализованы при разработке федеральных и региональных нормативных правовых актов, регламентирующих государственное устройство субъектов РФ, в том числе их уставов.

В-четвертых, работы автора используются в ВУЗах и СУЗах России в качестве учебных пособий для студентов юридических факультетов и отделений и при подготовке специалистов-менеджеров для сферы государственного управления, на семинарах и курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и колледжей.

И, наконец, недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории формирования парламентского контроля во всех субъектах РФ вошедших в состав ДФО и были приняты во внимание при выборе темы данного монографического исследования.

В этом контексте представляется крайне важным как проанализировать уже накопленный в различных российских регионах опыт, так и обратиться к наработкам учёных других гуманитарных наук. Перефразируя высказывание академика РАН Н. Л. Добрецова, можно сказать, что только совместными усилиями научного сообщества, обсуждая как общие принципиальные вопросы, так и конкретные достижения в области регионального парламентского контроля, мы сможем уточнять приоритеты и двигаться вперёд.

Материалы исследования и содержащиеся в монографии выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области и помогут формированию правосознания у населения Дальневосточного федерального округа.

Не претендуя на полноту анализа и абсолютную истинность выводов, оценок и рекомендаций, автор работы предлагает своё видение процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа) и первоочередных шагов, позволяющих преодолеть тенденцию разрушения российской государственности и возрождения на этом фоне административно-командной системы. Кроме того, особо хотелось бы отметить, что рассмотрение процесса функционирования парламентского контроля не является задачей данной работы.

Структура работы. Монография состоит из введения, трёх глав, заключения, глоссария и списка источников и литературы. В основу структурирования работы положен проблемно-хронологический принцип изложения материала.


Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции I класса Б. Г. Хачатурян

Глава 1 Ретроспективный анализ историографии процесса формирования в России выборных региональных представительных органов в досоветский период и первый советский период (1809 — октябрь 1920 гг.)

1.1 Первые российские выборные региональные представительные органы — сеймы — Великого Княжества Финляндского и Польского Королевства и их контрольные полномочия в научной литературе России

В начале XIX столетия в состав Российской империи вошли территория Финляндии и часть территории Польши, имевшие к этому времени свои парламенты (сеймы).

Великое княжество Финляндское вошло в состав Российской империи в 1809 г. и до 1917 г. являясь, генерал-губернаторством обладало широкой внутренней и внешней автономией, граничащей с незакреплённой юридически личной унией.

Собрание представителей сословий Финляндии, созванное императором Александром I в городе Борго (Боргоский сейм) где он объявил о сохранении шведского законодательства и огласил подписанный накануне манифест (декларацию) о государственном устройстве Финляндии. Сейм, одобрив декларацию, тем самым согласился на предложенные условия вхождения княжества в состав Российской империи. Следующее заседание финского сейма состоялось в 1863 г.

Фото 1. Декларация Александра I, март 1808 г.

Сейм Финляндии состоял из представителей четырёх сословий. В его компетенцию входило только законодательство по внутренним делам.

Решения Сейма утверждались монархом. Без согласия всех четырёх палат Сейма император не мог изменять «коренные» (основные) законы, действовавшие в княжестве.

Позже документом регламентирующим работу сейма становятся Сеймовые Уставы для Великого Княжества Финляндского от 15.04.1869 г. и от 20.07.1906 г. В соответствии с последним «Сейм образует одну палату в составе двухсот сеймовых депутатов». Депутаты получили право «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства», обращаться с петициями к государю.

Польша вошла в состав России со своей Конституцией (Устава Жондова) принятой в мае 1791 г. (фото 2). Царство Польское, благодаря конституционной хартии, было единственной страной в центральной Европе, в которой был парламент, избираемый прямыми выборами и почти всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян. Польский парламент состоял из двух палат: сената и палаты депутатов (или польской избы).

Фото 2. Первая страница рукописи Конституции Речи Посполитой Устава Жондова (Ustawa Rządowa) на польском языке

Устава устанавливала подотчётность министров сейму, который мог освободить их от должности вотумом недоверия, требовавшим двух третей голосов в обеих палатах. Министры могли быть привлечены к ответственности Сеймовым судом; простого большинства голосов было достаточно для начала процедуры импичмента. Статьёй VI Устава признавался «Закон о сеймиках» регулировавший деятельность региональных законодательных собраний. Слово «конституция» (польск. konstytucja) в Речи Посполитой обозначало все законодательные акты любого характера, изданные сеймом.

Основным законом, определявшим политический и общественный строй Царства Польского, структуру и компетенции органов власти, а также права и обязанности населения, после вхождения её в состав России, была Конституция (Конституционная хартия) Царства Польского от 27.11.1815 г., обнародованная 24.12.1815 г.

Сенат, кроме законодательных функций, имел право контролировать правильность выборов в палату депутатов и являлся высшей судебной коллегией. Являясь высшим судебным органом, он предавал суду высших должностных лиц, рассматривал дела о государственных преступлениях.

Контроль за нарушениями конституции входил в компетенцию Государственного совета.

Литература, посвящённая финскому и польскому парламентам времён вхождения этих государств в состав России, представлена большим количеством статистической, справочной и научной литературы (дореволюционной, советской и современной — постсоветской), в ней прослеживается попытка осмыслить внутриполитические события XIX столетия, изучение которой позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на длительную историю работы представительных органов до присоединения этих территорий к России, полноценными региональными законодательными и контрольными органами (в сегодняшнем понимании этих терминов) они, после вхождения в состав России, не стали, так как работали под жёстким контролем российских императоров.

Наиболее красноречиво это показано в анализе органов власти и управления Царства Польского, сделанном Министерством внутренних дел России в середине XIX столетия.

Как показывает анализ литературы, дореволюционные исследователи свои работы посвящали в основном государственному устройству Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, местным органам власти, осуществлявшим управление этими территориями.

Так, одно из первых изданий, позволяющее познакомиться с государственным устройством Великого Княжества Финляндского и в частности с законодательной властью княжества — сословным сеймом, порядком его формирования, механизмом работы — является изданный в 1882 г. труд директора статистического бюро в Финляндии К. Э. Игнациуса «Великое княжество Финляндское. Статистические заметки», где отмечается, что императором Александром I после присоединения Финляндии Манифестом от 15.03.1809 г. были сохранены финские государственные органы, в том числе и представительный.

Далее, отмечает он, изданный позже (в 1862 г.) сеймовый Устав чётко определил правотворческие полномочия сейма и императора, заключающиеся в том, что законотворчеством «…заведуют Император Великий Князь и собранные на Сейм представители Финского народа. Без согласия сейма не могут быть издаваемы новые законы или отменены старые, а также назначаемые налоги или производимые наборы солдат. <…> На сейме имеет место старинное представительство сословий Рыцарства и Дворянства, Духовенства, Горожан и Крестьян. <…> Один представитель на 7 000 до 7 500 жителей» (орфография документа. — Б.Х.). При этом ни в Уставе, ни в работе К. Э. Игнациуса нет никаких упоминаний о контрольных функциях сейма.

Подробный анализ органов народного представительства Финляндии, предусмотренных сеймовыми Уставами 1869 и 1906 гг., был сделан бывшим товарищем министра — статс-секретарём Великого княжества Финляндского (1901 — 1906 гг.), сенатором (с 1906 г.) Э. А. Эрштремом в 1907 г., и, хотя в параграфе 33 Устава 1906 г. было закреплено право сейма «…входить в обсуждение закономерности служебных распоряжений членов правительства», и этот автор ни словом не обмолвился о практике исполнения данного полномочия.

Такое же положение и с характеристикой сейма Царства Польского. Имеющиеся работы как польских, так и российских учёных в основном рассматривают вопросы правового положения Царства Польского в составе Российского государства, его государственного устройства, взаимоотношения органов государственной власти.

После Октябрьской революции тема финского и польского сеймов надолго выходит из поля зрения российских исследователей. Только в пятидесятые годы и позже в отдельных работах исследователи касаются вопросов статуса Княжества Финляндского и Царства Польского и очень кратко рассматривают их органы власти и управления.

В целом можно отметить, что сегодня значение литературы, посвящённой финскому и польскому региональному парламентаризму, заключается, во-первых, не только в познании истории, но и в том, что при внимательном прочтении её мы можем найти предупреждения, своевременное не устранение которых приводит даже к гибели государства.

Так, русский историк и социолог Н. И. Кареев, анализируя историю Речи Посполитой и польского сейма в 1888 г., отмечал, что сосредоточение всей государственной власти в одних руках, которые к тому же не имеют над собой никакого контроля, и «…захват верховной власти в государстве одним сословием и неумение этого сословия организовать очутившуюся у него в руках верховную власть — вот два явления в развитии польского государства, отразившиеся на своеобразном характере существовавшего в нем сейма» и далее сделал вывод о том, что это, в конце концов, привело к исчезновению с политической карты государства — Речи Посполитой. На наш взгляд, именно не учёт подобных выводов КПСС стало одной из причин гибели всей советской системы.

Во-вторых, ознакомление с нормативными актами и научно-статистической литературой показывает, что финские и польские сеймы не обладали контрольными полномочиями.

В-третьих, ценность данного российского опыта строительства региональных законодательных (представительных) органов, по нашему мнению, заключается в том, что он позволил россиянам на конкретном примере ознакомиться с западным региональным парламентаризмом и в последующем применить его при формировании земского общественного управления на уровне губерний (1864 г.) и при создании Государственной думы в 1905 г.

1.2 Историография процесса строительства земских органов общественного управления и института парламентского контроля в работах российских и зарубежных авторов

Отмена в 1961 г. Александром II крепостного права, приведшая к отсутствию личной зависимости крестьян от помещиков и появлению в общественном производстве «свободных рук», дало толчок к бурному развитию капиталистических отношений и поставило перед государством, ко второй половины XIX в., задачи по их реформированию как на уровне государства, так и на уровне местных сообществ и в первую очередь — губерний и уездов (сегодня мы говорим — на региональном уровне).

Реформированием губернского и уездного управления занялось Министерство внутренних дел. 1 января 1864 г. Александром II издаётся, подготовленное МВД, Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам (фото 3), которым вводились губернские и уездные земские учреждения.

Фото 3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (проект 1893 г.)

Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы — исполнительные органы.

Земские органы не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

В выпущенной в 2013 г. монографии автором делается вывод о том, что земство «…оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 60 гг. XIX столетия. Его можно определить как своеобразную форму государственного регионального управления».

Исходя из темы исследования для нас представляет интерес тот факт, что земские учреждения вводились на территории Российской империи не одномоментно, а избирательно. Первоначально в 1864 г. они были введены в 34 европейских губерниях России. В 1912 г. земство было распространено в урезанном виде на девять западных губерний. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор, тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Земские органы здесь были ликвидированы в марте 1882 г.

Кроме того, был ряд сепаратных актов, учитывающих особенности отдельных регионов страны, это: Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Великороссийских, Новороссийских и Белорусских; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях Малороссийских: Черниговской, Полтавской и части Харьковской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Киевской, Подольской и Волынской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Виленской, Гродненской, Ковенской, Минской и части Витебской. Два последних местных положения отражали тот факт, что эти губернии в предреформенное время жили по юридическим нормам, так называемых инвентарных правил.

Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает приводимая ниже схема 1.

Схема 1. Примерная структура земства

Об отношении к данному уровню управления, со стороны местных сообществ, красноречиво говорит факт строительства специальных зданий для организации работы земских органов. Как правило, это были одни из первых и лучших и красивейших каменных сооружений губернских городов (фото 4). В советское время большинство из них были отданы под учебные заведения.

Фото 4. Хабаровск. Дом городского самоуправления

В целом, анализ Положения 1864 г. позволяет сделать вывод о расширении общественных начал в управлении губерниями и уездами.

Что касается Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, то земское общественное управление на эти территории распространено не было. Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции местного управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно — на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления.

Как показывает проведённый автором ретроспективный анализ, проблемам земского общественного управления в России посвящено большое количество научной литературы, позволяющее сделать вывод о том, что изучение данного исторического российского феномена имеет три этапа: дореволюционный этап — литература пореформенного периода, советский этап — литература о земском общественном управлении в период строительства советского государства и современный этап — этап постсоветского изучения земского общественного управления.

1.2.1 Вопросы строительства земских органов общественного управления в историографии пореформенного периода

В дореволюционной научно-публицистической литературе о российском земстве просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту:

— характеристика государственного устройства России без рассмотрения института земского общественного управления (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен и др.). Но, характеризуя задачи представительного органа, авторы едины во мнении, что «…сущность представительного органа состоит в том, что весь народ или значительная его доля, посредством своих депутатов, избираемых периодически, держат в руках высшую власть контроля. Народные депутаты должны обладать этой властью во всей её полноте»;

— анализ моделей регионального управления в западных странах в сравнении с российским земским общественным управлением (В. О. Матвеев, К. Кульчицкий (Мазовецкий), А. И. Васильчиков и др.);

— изучение земского общественного управления в его историческом развитии (И. И. Дитятин, Г. Джаншиев, В. П. Безобразов, В. М. Гессен, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, К. А. Пажитнов, Н. М. Коркунов и др.).

Именно учёными двух последних групп были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах» или «местное самоуправление».

Правовую регламентацию выборных земских собраний, их практический вклад в развитие российской государственности рассматривают в своих работах Б. Б. Веселовский, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, Н. М. Коркунов, П. М. Толстой.

Анализируя модели регионального управления в западных странах и российское земство, они формулируют основные принципы земства, дают оценки земским преобразованиям в России, которые не утратили и сегодня своего научного значения, делают попытки дать определение российскому земству, его историческим корням, разрабатывают теоретические модели, которые легли в основу деятельности земских учреждений, принимав-шихся вначале как общественные по своей сути органы, действующих финансово независимо от государственных, а затем как «двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти».

Рассматривая взаимоотношения самодержавной власти и земства, Б. Б. Веселовский в 1906 г. делает вывод о чрезмерной стеснённости земских учреждений, излишнем контроле за их деятельностью со стороны центральных органов. Анализируя деятельность земства за сорок лет его существования в России, он в своём четырёхтомном труде «История земства за сорок лет» первым из российских учёных, говоря о «…преобладании у руля земской деятельности среднепоместного дворянства», определил наиболее заинтересованный в земском общественном управлении социальный слой населения — класс среднего собственника.

Упомянутые выше авторы отмечают, что в регионах существовало две системы управления: государственное управление и земское общественное управление. На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления.

Представляет интерес и отношение большевиков к земскому общественному управлению, его возможным перспективам, не всегда сегодня, на наш взгляд, адекватно трактуемое. Так, анализ, проведённый автором, показывает, что до 1917 г. позиция социал-демократов (в том числе и большевиков) в отношении земства основывалась на том, что именно земские органы позволят претворить в жизнь либеральные самоуправленческие принципы на местном уровне. В работе «Гонители земства и аннибалы либерализма», вышедшей в 1901 г., говоря об управлении на местах, В. И. Ленин, положительно характеризуя земство, заявляет о возможности использования потенциала представительства народа в земских органах в послереволюционном государственном строительстве.

Полемизируя с В. Ю. Витте по поводу его конфиденциальной записки «Самодержавие и земство», В. И. Ленин выносит идею, разделяемую всеми приверженцами либерализма, о том, что в земском управлении был заложен зародыш конституции, который имел шанс, перерасти в цивилизованное конституционное государство без революций и потрясений. Эти взгляды нашли своё отражение и в первой Программе РСДРП (1903 г.), которая, отстаивая принцип «самодержавия народа», требовала «широкого местного самоуправления для тех местностей, которые отличаются особыми бытовыми условиями, «составом населения».

Но вот, подготавливая резолюцию о Советах рабочих и солдатских депутатов для Седьмой (апрельской) Всероссийской конференции РСДРП (б) (май 1917 г.), говоря о самоуправлении, В. И. Ленин, характеризуя этапы революции, уже отмечает, что второй этап революции «…должен передать всю государственную власть в руки Советов или других органов, непосредственно выражающих волю большинства народа (органы местного самоуправления, Учредительное собрание и т.п.)».

В последующем позиция большевиков в отношении устройства государственной власти, и региональной в том числе, существенно меняется. Соглашаясь с К. Марксом и Ф. Энгельсом в том, что «…коммуна должна быть не парламентской, а работающей корпорацией», В. И. Ленин, уточняя эту мысль, говорит: «В одно и то же время и законодательствующей, и исполняющей законы». К такому выводу он пришёл после анализа революции 1905 — 1907 гг., когда именно в лице Советов увидел тот орган, который сможет соединить в себе и законодательные, и исполнительные функции (работающую корпорацию). При этом руководящим классом советизации Российского государства Ленин определил рабочий класс. Затем он последовательно отстаивал идею Советов как новую форму самоуправления, прежде всего, как форму самоуправленческой государственной власти, принадлежащей «всему рабочему населению страны».

Подводя итог научным изысканиям в области земства учёными, работавшими в пореформенный период, необходимо отметить, что ими был собран большой фактический материал, дан анализ состава и хозяйственной деятельности новых органов управления на местах.

Но, во-первых, разброс мнений о сути (это региональное государственное управление или местное самоуправление) и предназначении данного института был очень большой, что не дало возможности привести его к общему пониманию. И, во-вторых, в работах не анализировалось состояние контроля со стороны земских представительных органов за исполнением принятых ими решений, хотя, как показывают архивные материалы, минимальный такой контроль фактически осуществлялся.

1.2.2 Понятие института парламентского контроля в работах российских и зарубежных авторов XIX — начала XX вв.

Осуществление контроля в современном обществе занимает значительное место в деятельности государственных органов. Россия, как и другие государства, на протяжении столетий своего развития этому вопросу уделяла значительное внимание.

Историография российского парламентаризма показывает, что в России вопросы парламентского контроля стали широко обсуждаться в конце XIX столетия, но наиболее бурное обсуждение шло в годы создания и работы Государственной думы. Изучением генезиса и развития парламентского контроля в досоветский период нашей истории занимались многие учёные. Например, немало внимания данным вопросам уделяли Б. Н. Чичерин, П. Г. Мижуев, М. М. Ковалевский, С. А. Котляревский, А. А. Жилин, и др.

Так, русский правовед, философ, историк и публицист Б. Н. Чичерин, рассматривая компетенцию парламента, отмечал (1898 г.), что основными полномочиями законодательного органа являются финансовые (введение налогов, утверждение бюджета) и контроль за исполнением решений парламента в этой сфере деятельности.

Автор трудов по истории, государственному праву П. Г. Мижуев писал (1906 г.): «В основе парламентарного режима лежит та мысль, что народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление государством. От них же естественнее всего ожидать бдительного контроля над действиями министров, почему и желательно предоставить им возможность лишать власти министров, как только они, т.е. министры, окажутся не на высоте своих трудных и высоких обязанностей».

Созвучны с ними были высказывания М. М. Ковалевского (1906 г.).

Чрезвычайно важной считал контрольную функцию представительного органа и русский историк, правовед, политический деятель С. А. Котляревский, отмечавший (1915 г.), что «…в современном государстве контролирующая деятельность парламента тем важнее, чем неизбежнее в нем усиление правительственной власти, держащей в своих руках нити законодательной и бюджетной работы».

Что касается западных учёных, то проблемы парламентского контроля в своих странах ими изучаются с момента возникновения первых парламентов. Вообще-то, как уже говорилось выше, они (парламенты) и создавались именно для контроля за исполнительной властью, прежде всего в финансовой сфере. По-нашему мнению, наиболее известные и точные высказывания в этой области принадлежат основоположнику немецкой социологии права, профессору Гейдельбергского университета Георгу Еллинеку (1851 — 1911 гг.) и итальянскому политику, юристу, профессору Римского университета Витторио Эмануэле Орландо (1860 — 1952 гг.).

Так, Георг Еллинек (1903 г.) под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и его членов с точки зрения соответствия их определённым нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым, а парламентский контроль наряду с административным и финансовым входит в правовой контроль. Парламентский контроль осуществлялся путем парламентской критики действий правительственных органов при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия (расследования). В то же время Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическими целями, так и целями правового контроля. Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия по общему правилу применяются только по политическим обоснованиям. Особое внимание он обращал на тот факт, что устойчивость государства во многом зависит от участия парламента в контроле за деятельностью правительства.

Витторио Э. Орландо (1907 г.) полагал, что функция парламентского контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство.

Что касается полномочий земских органов в области контроля, то Положением 1864 г. устанавливалось, что Земским собраниям принадлежит «…распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а Земским Управам — как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами». Кроме того, Земские собрания в соответствии со ст. 71 «…для проверки земской отчётности избирают из среды своей особые ревизионные Комиссии, заключения которых поступают на утверждение Земских Собраний». Т.е. земские собрания обладали некоторыми контрольными функциями.

Но земские органы были не самостоятельны в своей деятельности, так как органы государственного управления (губернаторы, земские начальники) осуществляли контроль за деятельностью самих земства. Царская администрация имела право вносить протесты на земское постановление по мотивам его нецелесообразности, а губернатор и министр внутренних дел имели право наложить вето на любое постановление земского собрания в случае его противоречия «законам или общим государственным пользам», и, как показывают архивы, подобные основания толковались достаточно широко.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что российская и зарубежная историография накопила значительный материал, характеризующий парламентский контроль. В то же время, говоря об освещении института парламентского контроля в России в дореволюционное время, необходимо отметить тот факт, что первые всесословные представительные органы, Государственная дума и земские собрания обладали минимальными контрольными функциями.

И если контрольные функции парламентов и в частности Государственной думы обсуждались в научных кругах, то вот научных работ, анализирующих контроль региональных представительных органов (земских собраний), автором при подготовке данной работы не обнаружено. Это говорит о том, что данная проблематика не интересовала досоветскую общественность.

1.2.3 Строительство земского общественного управления на территориях Дальнего Востока и Якутии в работах дальневосточных учёных

Что касается историографии земского общественного управления на территориях Дальнего Востока и Якутии, то в связи с тем, что оно здесь до 1917 г. не вводилось (причины такого положения автор рассмотрит несколько ниже), дальневосточной научной литературы по этому вопросу автором не обнаружено.

Вместе с тем, несмотря на отсутствие на Дальнем Востоке и в Якутии земского общественного управления до 1917 г., многие местные административные и хозяйственные «земские» функции, в том числе сбор налогов, «до земства относящихся», были возложены на соответствующие государственные структуры (на отделы областного правления или на чиновников канцелярий по гражданскому управлению при военном губернаторе), но участвовать в управлении территориями население Дальнего Востока и Якутии не могло.

Наиболее наглядно это видно при знакомстве с работой Т. И. Полнера «Общеземская организация на Дальнем Востоке», выполненной по поручению Общеземской организации и опубликованной в 1908 — 1910 гг. Работа отражает деятельность Общеземской организации на Дальнем Востоке во время Русско-японской войны. Автором собраны все, даже мельчайшие, указания и свидетельства земцев, работавших на войне (частью — непосредственно от врачей и уполномоченных земских отрядов на месте их деятельности, частью — извлечённые из многочисленных источников, в большинстве случаев — рукописных или напечатанных в мало доступных земских изданиях).

В 1910 г. В. А. Закревский, руководитель Амурской экспедиции, в работе, обобщающей итоги экспедиции «Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях», выпущенной в Санкт-Петербурге в 1911 г., показал земское хозяйство, административное и общественное устройство Дальнего Востока, остановился на проблеме учёта местной специфики при проведении реформ. Он считал, что расчёты состава чиновников для Приамурья, «…молодого, быстро развивающегося края», должны быть только рекомендацией, ибо «…штаты устаревают и не отвечают условиям жизни, ещё до их введения».

В отличие от земского общественного управления после введения в России городового положения (1870 г.) оно (городское общественное управление) было введено и в городах Дальнего Востока и Якутии. Именно этот институт как институт местного самоуправления и изучается учёными Дальнего Востока и Якутии на протяжении десятилетий.

Познакомиться с системой управления на дальневосточных территориях позволяют такие произведения, как исторические очерки приамурского генерал-губернатора П. Ф. Унтербергера, в которых охарактеризована система областного управления, основные направления деятельности местных органов, национальный и социальный состав населения дальневосточных областей; «Памятная книжка Амурской области»; описание Дальнего Востока составленное Д. И. Шрейдером; «Обзор Приморской области» за 1901, 1902, 1907 гг., где авторы, не говоря напрямую о проблемах регионального управления, описывают административно-территориальное устройство, национальный и социальный состав населения, структуру органов управления на местах, дают характеристику деятельности местных органов по решению стоящих перед ними национальных вопросов, задач в сфере финансов и т.п.; и материалы, хранящиеся в центральных, дальневосточных и сибирских архивах.

Дальневосточные и Якутская области, наряду с общероссийскими проблемами устройства региональной государственной власти, в эти годы имели и свои специфические черты.

Во-первых, прежде всего они связываются с тем, что, как отмечается в сборнике «Азиатская Россия» (1914 г.), «…многих специальных губернских учреждений здесь (на Дальнем Востоке. — Б.Х.) не существует, и обязанности их слиты в одном общем губернском управлении. Видное значение в местном управлении имеют переселенческие учреждения, отсутствующие в Европейской России. Выборного земского (само) управления нет».

Во-вторых, до прихода русских на дальневосточные земли они не были пустынны, а были заселены аборигенными народами, имеющими свою специфическую систему управления. Довольно четко национальную систему управления описывают В. Л. Серашевский, Л. И. Шренк, П. Ф. Унтербергер и др.

Наиболее интересным является опыт Якутской области, где был создан прообраз представительных органов — Степная дума, учреждённая для Якутского округа в 1825 г.

Оценивая деятельность Думы, сегодня можно сказать, что опыт оказался неудачным. И, как об этом пишет В. Л. Серашевский, «Якутская Степная дума была закрыта по предписанию генерал-губернатора Восточной Сибири. Формальным основанием для закрытия послужили следующие соображения: а) якуты никогда не были подчинены, подобно бурятам, одному главному родоначальнику; б) учреждение Степной думы в многолюдном городе (Якутске) само по себе незаконно; в) выбор главного родоначальника поднял вражду (?!) между родоначальниками; г) содержание Думы стоило ежегодно 47 рублей» (курсив и орфография документа. — Б.Х.).

Однако в конце ХХ столетия у якутских историков появилась иная точка зрения на опыт якутского «самоуправления». Так, А. А. Борисов считает, что, «…выполняя на первых порах посредническую роль между населением и областной, губернской администрацией, якутская Дума постепенно превратилась в оппозиционный орган власти, претендовавший на известную степень полномочий в управлении краем. Деятельность якутской Степной думы закрепила определённые традиции якутского самоуправления. В частности, стремление найти компромиссные пути существования местной власти с центром».

Можно согласиться и с первым, и со вторым выводами, но, на наш взгляд, основной причиной закрытия Степной думы и короткий срок её существования вызваны существовавшей родоплеменной собственностью и в связи с этим отсутствием социального слоя, заинтересованного в этой форме управления, что и не позволило осуществить «цивилизованное» местное управление.

В-третьих, социальный состав российского населения также имел черты, отличавшие его от населения европейской части России. Прежде всего они заключались в том, что дальневосточное население в большинстве своём долгое время состояло из представителей милитаризованных подразделений (казаки, военные), которые также имели свою систему управления.

Хотелось бы отметить, что научная полемика о введении земства в сибирских городах началась ещё в конце XIX столетия, и к началу XX столетия, как об этом пишет М. М. Плотникова, «…не только либеральным движением и общественными организациями, но и властью стал активно обсуждаться вопрос о введении земских учреждений в Сибири». Так, 23 мая 1905 г. в г. Якутске было получено предписание иркутского генерал-губернатора П. И. Кутайсова о разработке проекта положения о земских учреждениях в Якутской области. С докладом от Якутского сельскохозяйственного общества «Задачи земства в Якутской области» выступил В. В. Никифоров. Из доклада следовало, что только земские учреждения смогут осуществить модернизацию всех сфер якутского общества.

В-четвертых, в связи с не всегда продуманной экономической политикой царского правительства в Сибири и на Дальнем Востоке отдельные местные учёные и политические лидеры высказывали федералистские взгляды. Особенно в этом вопросе преуспели представители так называемого «сибирского областничества», центрами которого были Томск и Иркутск. Основные цели движения были выработаны на съезде Сибирского областного союза в Томске (28—29 августа 1905 г.). Одной из центральных задач движения съезд объявил введение земства в Сибири. В развитие этой задачи томскими общественными деятелями и учёными во главе с Г. Н. Потаниным был подготовлен специальный проект, который предусматривал организацию особой Думы, обладающей правом разработки местного законодательства, наличие областного управления и суда. Томское юридическое общество занялось реализацией этих предложений, развернулось их обсуждение в печати, где были как сторонники областничества, так и его противники.

Новый этап в развитии программы и организационных основ сибирского областничества связывается с попыткой созыва Сибирского съезда по решению Томского губернского собрания 2—9 августа 1917 г., который проходил в полуподпольном режиме, а из-за малочисленности делегатов был переведён в ранг конференции, которая создала оргкомитет по созыву I Сибирского областного съезда, был налажен выпуск специальных Известий Центрального Сибирского комитета, в которых, наряду с освещением подготовки съезда, информацией с мест, печатались статьи Г. Н. Потанина, Н. Н. Козьмина, Н. Я. Новомбергского и др. о задачах движения, его программе и тактике.

Одной из активных групп движения оставались иркутские областники, среди которых особой популярностью пользовался И. И. Серебренников. Он предлагал широко распространять областническую литературу, проводить лекции и доклады, издавать свой печатный орган. В Иркутске были выпущены его работы «Об автономии Сибири» и «Инородческий вопрос в Сибири», листовка о политической программе движения.

Якутские федералисты-областники (А. Д. Широких, Р. И. Оросин, В. В. Никифоров, Г. В. Ксенофонтов и др.) видели будущую Россию президентской республикой, состоящей из отдельных обособленных территорий. Одной из таких территорий, по их мнению, должна была стать Сибирь, организованная на началах полной автономии «во главе с Сибирской Областной Думой с законными правами», а Якутская область должна входить в состав автономной Сибири на правах самостоятельного земского управления «…с полным культурным самоопределением».

Но если до февраля 1917 г. лозунги автономизма служили делу борьбы Сибири за равноправие регионов России против колониальной политики центра (среди областников-автономистов высказывались примерно такие мысли: «Когда у нас будут дума и своё министерство финансов, наши сибирские концессионеры, предприниматели, золотопромышленники, строители железных дорог, торговцы маслом и владельцы каменноугольных копей перестанут ездить в Петроград и отаптывать пороги столичных канцелярий и конторы, а будут ездить в резиденцию Сибирской областной думы и тут будут обделывать свои дела»), то после октября 1917 г. они стали орудием борьбы против советской власти.

Необходимо отметить, что интерес историков к сибирскому областничеству не угасал и в последующие годы.

В целом характеризуя историографию, посвящённую дооктябрьскому этапу (1917 г.) строительства региональных органов власти и управления, можно сделать выводы о том, что:

во-первых, к ноябрю 1917 г. целостной системы взглядов на региональное управление в России не сложилось;

во-вторых, учёные не определили социальный слой (класс), прежде всего нуждающийся в России в формировании данного уровня управления, а потому дальше теоретических размышлений дело не шло. В свою очередь, власть боялась дать самостоятельность регионам;

в-третьих, так как земская система была специфической российской системой управления, а мировая практика такой формы управления не имела, данный институт требовал теоретических разработок, объясняющих его место и роль в системе государственного управления, чего, к сожалению, современниками сделано не было;

в-четвертых, по мнению дальневосточных учёных, неведение на Дальнем Востоке и в Якутии земского общественного управления «в условиях военно-бюрократической системы управления восточными окраинами центральному правительству было выгодно… С одной стороны, дальневосточная деревня давала поступления в казну и через систему „земских повинностей“ обеспечивала внутреннюю и внешнюю жизнь деревенской общины; с другой — дальневосточные крестьяне не имели самостоятельности на местах, что позволяло регулировать и контролировать политическую и социальную ситуацию в деревне с помощью чиновничьего аппарата». Такое положение дел не могло продолжаться долго. Это понимало все здравомыслящее население этих территорий.

1.2.4 Советская и зарубежная литература (1917 — конец 1980 гг.) о земском общественном управлении

Советский период историографии пореформенного строительства земского общественного управления характеризуется неоднородностью отношения к этому институту, тем не менее его можно разбить на ряд этапов.

Первый этап (последние годы второго десятилетия XX в. — первая половина 1950 гг.) характеризуется практическим отсутствием работ, анализирующих дореволюционное региональное управление. Если и выходили отдельные труды, то это были или воспоминания земских деятелей, или произведения, которые подчёркивали принципиальное отличие советского управления от дореволюционного земства и местного управления в буржуазных странах. Большинство научных трудов, увидевших свет в это время, отличается схематизмом, подчёркивает роль Советов в борьбе с классовыми врагами.

Так, А. Шефер характеризуя буржуазную демократию, пишет, что «…нет и не может быть ничего общего между советской избирательной системой и той избирательной механикой, которая существовала когда-то в царской России и существует в капиталистических странах» и далее «…демократия, которой кичатся буржуазные страны, на деле является сплошным обманом трудящихся. Наряду со всевозможными ограничениями, открыто провозглашаемыми в избирательном законе, господствующие классы этих стран прибегают и к негласным приёмам (подкуп, насилие над волей избирателей, фальсификация выборов и т.д.) с целью избрания своих людей во все государственные учреждения и органы местного самоуправления».

Попытки «оживления» Советов в 1920 гг., предпринятые партийным аппаратом в связи с новой экономической политикой (НЭП), повлекли за собой появление работ, призванных разъяснить, каким образом к участию в деятельности Советов могут быть привлечены широкие массы населения, каким путём партийные и комсомольские организации должны взаимодействовать с Советами, и применима ли практика земского управления в новых исторических условиях. НЭП, допущение частной собственности в экономику государства, опора большевиков на союз беднейшего крестьянства с середняком поставили на повестку дня вопрос о необходимости изучения и обобщения опыта земского управления и возможность перенесения его в практику Советов.

Одним из немногих, но основным, к этому времени относится труд Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», считающийся работой методологического плана, но представляющий собой уникальный даже для настоящего времени курс для вузов, действующих политиков, государственных и муниципальных служащих. Автор, рассматривая историю становления земского общественного управления в России, отмечает, что оно «…является чем-то средним между германским и французскими типами»; выделяет «некоторые бесспорные и существенные признаки земского общественного управления, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти», что свидетельствует о явной преемственности между советской школой и земским управлением. Среди таких признаков Л. А. Велихов называет подзаконность, выборность, разграничение сфер компетенции и самостоятельные источники средств. В работе приводится пример ответственности чиновников за бездействие. Велихов говорит, что «…в Англии существует бытовой приём, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 человек на тысячу в год и т.п.) Когда сказанная норма нарушена, должностные лица отдаются под суд, так сказать, механически за бездействие власти».

Среди ранних советских работ в плане данного исследования представляет интерес последний том трёхтомного издания историка-марксиста М. Н. Покровского «Русская история с древнейших времён», где автор сформулировал (1899 г.) ставший на многие последующие годы официальным взглядом тезис о том, что российское земство во многом скопировано с прусской системы местного самоуправления, тем самым отрицая самобытный характер русского земского общественного управления.

Небольшое количество работ, вышедших в 1920 — 1940 гг., объясняется, во-первых, установкой РКП (б) на прогрессивность именно советской системы управления и, во-вторых, тем, что большое количество научных работников было или репрессировано, или отстранено от научной деятельности, или выехало за границу.

Как результат, несмотря на то, что работ по дореволюционной истории в это время было опубликовано большое количество, проблемы регионального управления и контроля со стороны земских представительных органов в них практически не рассматривались.

А вот среди зарубежных эмигрантских литераторов, в том числе и дальневосточных, этот вопрос продолжал обсуждаться. Так, И. А. Якушев, проанализировав свою работу в качестве земского деятеля Сибири и Дальнего Востока, в статье «К истории „Проекта временного положения о местном самоуправлении в Дальневосточных областях“», изданной в Праге в 1925 г., предлагал свои подходы к организации территориального (регионального) управления на примере Сибири. По мнению Якушева, его должна осуществлять Сибирская Областная дума (законодательный орган) и ответственный перед ней Кабинет министров. Одновременно последовательно проводится принцип децентрализации власти с передачей ряда административных функций земствам. Независимы и избираемы должны быть судебные органы, возглавляемые специально учреждённым для Сибири Сенатом. Интересны и сегодня его выводы по областному движению в Сибири.

Второй этап охватывает вторую половину 1950 — первую половину 1980 годов XX столетия, который характеризуется тем, что накопленный к этому времени исторический материал позволил учёным обратиться к анализу земских реформ.

Это было время, когда на фоне демократизации советского общества в среде учёных-обществоведов возрождается интерес к системе дореволюционного общественного управления. Но здесь, во-первых, в силу известных исторических причин, как правило, земская система управления рассматривалась как буржуазная система, не представляющая для нас интереса в перспективе, и обобщается опыт советского строительства. Во-вторых, исследования этого периода посвящены общероссийским вопросам. Работ, уделяющих внимание истории земского самоуправления в регионах, и в частности на Дальнем Востоке, автором данного исследования не обнаружено. В-третьих, появляются статьи, где авторы пытаются провести параллели между земством и Советами. В-четвертых, это были годы, когда зарубежные авторы наиболее активно занимались вопросами государственной власти, земского общественного управления, вообще Великих реформ в России.

Среди западных публикаций хотелось бы выделить сборник статей «Земство в России: опыт местного самоуправления», вышедший в 1982 г. в котором помещены материалы конференции, состоявшейся в Стэнфордском университете в 1978 г. анализирующие русский дореволюционный эксперимент решения местных вопросов на уровне губернии — уезда. Большая часть материала представляет не опубликованные ранее материалы из советских и американских архивов, характеризующие отношения земства с администрацией в вопросах медицины, деятельности земских статистов и др.

Начиная со второй половины 1980 гг. (третий этап советского периода историографии пореформенного строительства земского общественного управления), внимание исследователей к истории становления и развития земского управления явно возросло. И, несмотря на сохраняющееся требование жёсткого классового подхода, советскими учёными к началу 1990 гг. была создана обширная историография по вопросам подготовки земских реформ 1864 и 1890 гг., практической деятельности земств, земского либерального движения и земского законодательства.

В свою очередь, российские учёные начинают анализировать западную историографию, изучающую российское земство (В. М. Шевырин, М. Д. Карпачев, Л. А. Жукова). Анализ этой литературы позволяет сказать, что западные учёные все больше «переключаются» на социальную историю.

В целом что касается советской и зарубежной научной литературы советского периода строительства советских органов власти, то, во-первых, в ней ярко видна некоторая предвзятость авторов в оценке ими земского общественного управления, рассматриваемого, как правило, с позиции ВКП (б) — КПСС.

Во-вторых, недостаточно полно вскрыты социально-экономические причины, заставившие царское правительство взяться за строительство института земского общественного управления.

В-третьих, это был период появления и закрепления мифов о слабости земской системы управления в противовес прогрессивности советской системы.

1.2.5 Постсоветские учёные о пореформенном строительстве региональных представительных органов

В постсоветское время (последнее десятилетие ХХ в. — настоящее время) — третий этап историографии земского общественного управления — произошёл всплеск исторических исследований земского строительства в конце XIX — начале XX вв. Интерес этот во многом объясняется, во-первых, появлением в современной России второго уровня государственного управления — регионального (субъектов РФ) и стремлением обобщить исторический опыт в поисках наилучшей модели регионального управления; во-вторых, расширением тематики и хронологии исследований, стремлением к обобщениям политического характера — уяснению роли земства в общеполитических процессах, приведших страну к 1917 г., повышением внимания к правовым и экономическим аспектам земской деятельности и отношениям земства с органами государственной власти.

Историография земского управления в постсоветское время характерна тем, что отказ от государственной марксистско-ленинской идеологии, накопленный в предшествующие годы исторический материал, изменения, произошедшие в общественном сознании, позволили учёным обратиться к анализу земских реформ, проводимых царским и Временным правительствами.

События 1993 г. оживили интерес к исследованию истории земского общественного управления в целом или отдельных его аспектов. В исторической науке проблема развития земских органов становится все более популярной, что проявилось в опубликовании ряда работ, в которых освещаются общие вопросы их развития (история, теория, практика). В исследованиях В. П. Мельникова, Л. Е. Лаптевой, В.А Горнова, Н. В. Постового, В. В. Шелохаева, В. А. Абрамова и др. последовательно разрабатываются ранее не изученные аспекты, даются новые оценки итогам деятельности земских органов. Земские реформы рассматриваются в контексте всей внутренней политики, анализируется реализация этих преобразований. Так, ведущий научный сотрудник сектора истории государства, права и политических учений, доктор юридических наук, профессор Л. Е. Лаптева в работе «Земские учреждения в России» (1993 г.) отмечала, что «…жёсткая регламентация прав и обязанностей субъектов управления и самоуправления, попытка дальнейшего развития административной юстиции должны были и в немалой степени оказали благотворное воздействие на развитие местного самоуправления». Оценивая значение земства в истории России, она констатирует, что ликвидация земских органов и замена их советскими «…была трагической ошибкой Советского государства».

Особое место в историографии проблемы занимают диссертация и монография В. А. Горнова. Не ограничиваясь указанным в названиях работ периодом, автор предваряет собственно исследование кратким рассмотрением развития дореволюционной и ранней советской земской историографии, в том числе с выявлением тех факторов, которые влияли на историографию советского времени, в частности на отказ советской исторической науки от наследия дореволюционных историографов. В основной части монографии он рассматривает исследования советского и современного периода по истории земства, выявляет основные темы и дискуссионные вопросы, показывает достижения и особенности каждого периода.

Диссертационные исследования этого периода ценны тем, что они позволяют судить не только о степени изученности проблемы, но и о возникновении новых направлений в её исследовании. И как результат, в научных трудах происходит частичная переоценка характера и значений земской реформы. Отдельные авторы (Л. Ф. Писаренкова и др.) высказывают мысль о том, что продолжающаяся «до наших дней фетишизация понятия „самоуправление“ берет корни именно в дореволюционных работах». Смену трёх земских избирательных систем (1864 г., 1890 г. и 1917 г.) А. Ю. Шутов рассматривает как результат политической борьбы и использование механизмов имущественного и сословного цензов для участия в земских выборах. Как бы итогом всей этой исследовательской работы стал выход в 2005 г. коллективной монографии «Земское самоуправление в России, 1864 — 1918», в которой были исследованы политические аспекты земского общественного управления.

Но все эти исследователи, как и дореволюционные, практически не обращают внимание на значение контроля со стороны представительных органов за деятельностью исполнительных.

Бесплатный фрагмент закончился.

Купите книгу, чтобы продолжить чтение.