электронная
144
печатная A5
546
12+
Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Бесплатный фрагмент - Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Объем:
432 стр.
Возрастное ограничение:
12+
ISBN:
978-5-0050-2847-1
электронная
от 144
печатная A5
от 546

Б. Г. ХАЧАТУРЯН

ИСТОРИОГРАФИЯ

ИНКОРПОРАЦИИ ИНСТИТУТА

ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ

В ПРАВОВОЕ ПОЛЕ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

УДК 342.92

ББК 67.401

Х29

Хачатурян, Б. Г.

Х29 Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации: Монография. Изд. 4-е, испр. и дополн.

Рецензенты:

Дерюга А. Н. — доктор юридических наук, доцент.

Никулин М. И. — доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.


В монографии на основе изучения архивного материала и анализа историко-правовой российской и зарубежной литературы впервые исследуется историография процесса инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации (преимущественно на примере субъектов РФ, включённых в состав Дальневосточного федерального округа). Даны определения отдельных общественных отношений составляющих сущность парламентского контроля.

Книга рассчитана на научных работников, специалистов в области государственного строительства, депутатов представительных органов, должностных лиц и работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, студентов — всех, кто интересуется проблемами государственного строительства в субъектах РФ.


Библиографических наз. 688, фотографий 18, таблиц 2, схем 5.


© Хачатурян Б. Г.

Введение

В 2007 г. в России отметили знаменательную дату — 100-летие российского парламентаризма. Этому вопросу посвящались научные конференции, заседания региональных законодательных (представительных) органов были опубликованы статьи российских и зарубежных учёных.

Как бы направляя эту полемику в «нужное русло», председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ Б. Грызлов накануне юбилея сформулировал сентенцию о том, что «…парламентаризм — неотъемлемая составляющая российской государственности. В этой связи 100-летие учреждения Государственной Думы должно стимулировать широкую общественную дискуссию, посвящённую не только прошлому, но и будущему российского государства и российской демократии», задав тем самым историко-юридическую планку в освещении проблем российского парламентаризма. С другой стороны, ряд работ современных исследователей в своих изысканиях исторических корней российского парламентаризма отслеживают его со Средневековья, беря за точку отсчёта период российского народоправия или местного самоуправления.

На наш взгляд, и в первом, и во втором случаях, несколько неточная расстановка историко-правовых акцентов. Именно необходимостью классификации и анализа с историко-юридической позиции научной базы, содержащей взгляды учёных на историю российского парламентаризма, правовую регламентацию формирования представительных органов и развития института парламентского контроля, и объясняется, актуальность данной темы.

Кроме того, как показывает история предыдущих исследований автора в области инкорпорации парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, все наши надежды на будущее зависят от понимания прошлого, а потому необходимость дальнейшего, более углублённого анализа научных исследований, посвящённых институту регионального парламентского контроля, объяснятся ещё и тем, что тема регионального парламентского контроля является междисциплинарной и находится в сфере внимания специалистов различных гуманитарных наук. К сожалению, как показывает проведённый ниже анализ, во многих работах представителей юридической науки, особенно в диссертационных, в разделах, посвящённых степени разработанности темы, авторы, в большинстве своём, ссылаются на работы специалистов в области конституционного права, как будто представители других гуманитарных наук этой проблемой не занимаются, причём список этих специалистов-юристов, на которых ссылаются диссертанты, кочует, с небольшим изменением, из работы в работу. Но процесс реформирования органов государственной власти, формирование российского парламентаризма и его составной части — регионального парламентского контроля — интересуют не только юристов, но и историков, политологов, социологов, экономистов и т. д. Именно анализ, проведённый специалистами смежных научных отраслей, позволяет вычленить историю и причины распространения принципов федерализма на национальные и территориальные образования бывшей РСФСР; появления института парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (далее — субъектах РФ, субъектах Федерации) проблем его вхождения в правовое поле России и значения в развитии и укреплении российского государства. Незнание же этих работ, на наш взгляд, сужает возможности анализа и, как результат, не позволяют сделать полноценные выводы и предложения, отвечающие реалиям сегодняшнего дня. Это, во-первых.

Во-вторых, актуальность темы, по нашему мнению, объясняется тем, что одним из препятствий развития института парламентского контроля является его недостаточная востребованность в общественном сознании.

Как показывают социальные опросы, население субъектов РФ психологически не готово к осознанию идеи, что уровень социально-экономического развития территорий их проживания в значительной степени зависит от деятельности региональных органов государственной власти, подконтрольных населению этих территорий. Такой контроль должен выражаться, прежде сего, в контроле со стороны выборного представительного органа за исполнительным. К сожалению, население и отдельные представители научных кругов, как правило, считают достаточным разнообразные формы контроля, осуществляемые самими органами исполнительной власти за нижестоящими органами управления.

Подобному отношению к парламентскому контроль во многом способствует тот факт, что во многих высших учебных заведениях совершенно не изучается контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее — Законодательное собрание, Заксобрание и производные от них дефиниции), она выпала из планов и программ такой учебной дисциплины как «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Примером здесь могут служить учебные пособия, подготовленные и изданные Е. И. Сергеевой в 2006 и 20013 гг. Так в пособии, выпущенном в 2006 г., Е. И. Сергеева термин «контроль» применительно к законодательному (представительному) органу употребляет только один раз в следующем контексте «Контроль за соблюдением и исполнением договоров и соглашений». В пособии, выпущенном в 2013 г. формулируя основные полномочия, отмечает, что Законодательное собрание осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и др., но в дальнейшем не акцентирует внимание студентов на это полномочие.

В то же время жизнь все чаще и чаще показывает, что значение института регионального парламентского контроля в историко-правовом аспекте определяется тем, что сфера региональной власти формируется, действует и распространяется в субъектах Федерации, получивших новое юридическое оформление, выражающееся в их равноправии. А потому региональный парламентаризм и одно из его составляющих — институт парламентского контроля в субъектах РФ — по нашему мнению должны является предметом интереса не только учёных, должностных лиц, но и самих граждан, в интересах которых осуществляются демократические преобразования. Вместе с тем отсутствие аналитических историко-правовых работ по инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле российских субъектов Федерации с момента появления в России выборных региональных представительных органов ещё раз подчёркивает актуальность данного исследования.

В-третьих, данная тема является актуальной и в связи с тем, что в Конституции РФ (ст. 7) зафиксировано положение о социальности российского государства, а социальная модель государства предполагает социальное управление, где большое значение имеет возможность контроля со стороны социума, преимущественно за исполнительной властью. Формы такого контроля могут быть различными, но они должны быть, прежде всего, установлены законодательством. Этим и объясняется непрерывно возрастающий интерес в обществе к проблемам парламентского контроля как одной из составляющей российского парламентаризма.

В-четвертых, исследование правовых актов, архивных документов и научной литературы, посвящённой истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, позволяет отойти от парадигм и фальсификаций досоветского и советского периодов развития российского общества, выделить краеугольные аспекты темы, сформулированные в главах и параграфах данной монографии.

Одновременно анализ накопленного научного потенциала показывает, что слабый парламентский контроль является одним из социально-правовых рисков в развитии российского общества и ведёт к разбалансированности основных компонентов власти (права, обязанностей и ответственности) а в целом к разрушению механизма социально-правового иммунитета общества.

И, последнее, анализ государственного строительства в субъектах РФ показывает, что созданный в субъектах РФ аппарат управления не способен вовремя и адекватно решать возникающие перед субъектами задачи. Причины этого во многом связаны с безответственностью чиновников и, прежде всего, глав субъектов РФ перед населением зачастую в связи с самоустранением региональных Заксобраний от контроля. А выборы в органы государственной власти в ряде дальневосточных субъектов РФ в сентябре — декабре 2018 г. демонстрируют, что жители этих субъектов не всегда адекватно понимают необходимость усовершенствования контроля за деятельностью региональных органов государственной власти, в том числе и со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Так, осенью 2018 г. в Приморском и Хабаровском краях выборы глав субъектов РФ прошли в два тура. После победы в Хабаровском крае во втором туре представителя ЛДПР — С. И. Фургала, одним из первых вопросов, рассмотренных в Законодательной Думе края (где квалифицированное большинство депутатов были представители партии «Единая Россия») по инициативе этого большинства, стал вопрос об участии Думы в назначении ряда министров края. Подобная норма была в первой редакции Устава края, но в последующем (2013 г.) она была отменена и о восстановлении её депутаты-однопартийцы губернатора В. И. Шпорта даже не помышляли!

Что примечательно, так это то, что, во-первых, населением края рассмотрение этого вопроса в краевой Думе было встречено с непониманием и большим недоверием к искренности большинства депутатского корпуса. Причём странную позицию заняли СМИ. Вместо разъяснения населению края значимости такого решения, они стали провоцировать население на несогласие с решением Думы, о чём очень красноречиво говорят заголовки отдельных публикаций ещё на стадии обсуждения законопроекта: «Сергея Фургала ограничат в назначении министров и зампредов правительства Хабаровского края»; «Закон, ограничивающий полномочия губернатора Хабаровского края, расколол и ЕР»; «Фургал: Уважаемые депутаты Закдумы, займитесь делом и не пиарьтесь за счёт губернатора!» и т. п. Во-вторых, — реакция самого (нового) губернатора, представителя партии ЛДПР, на эту инициативу краевых депутатов. С.И Фургал (бывший, до избрания губернатором — депутатом Государственной Думы ФС РФ, а до этого — депутатом Законодательной Думы Хабаровского края) на пресс-конференции заявил «Сегодня я дал на их законопроект отрицательное заключение. Вы только вдумайтесь, как коллективный орган может кого-то утверждать или назначать. По каким критериям депутаты хотят определять, кого на какой пост назначить. По принципу „нравится — не нравится“»?. На наш взгляд подобное поведение должностного лица можно охарактеризовать как когнитивный диссонанс.

Всё вышесказанное и поднимает актуальность исследования инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, в том числе и историографию данного института.

Степень изученности проблемы и круг источников исследования. Институциональный аспект функционирования института регионального парламентского контроля является традиционной областью интересов социально-политических наук, современные тенденции, развития которых способствуют пониманию процесса формирования парламентских форм решения основных общественных проблем как государства в целом, так и субъектов Федерации. Причём анализ, проведённый ниже, позволяет сказать о динамике развития анализируемого института.

Теоретическую основу исследования составляют идеи ведущих учёных, прежде всего юристов в области изучения государственного устройства и парламентаризма, что позволило рассмотреть региональный парламентский контроль как юридический институт.

В то же время, являясь предметом междисциплинарного исследования, институт российского парламентаризма изучается также представителями исторической науки, что позволило провести исследования в области истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ.

В работы были использованы архивные материалы, нормативные документы, Интернет-ресурсы, а также труды российских и зарубежных авторов.

В связи с тем, что в отечественной историографии принято выделять три периода: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917 — конец 1980 гг.) и постсоветский — современный (последнее десятилетие ХХ — начало XXI столетий), эта же периодизация взята за основу и при анализе юридической, исторической, политологической и социальной литературы, раскрывающей процесс формирования и развития института парламентского контроля в Восточной Сибири и на российском Дальнем Востоке в последней четверти XIX — начале XXI вв. Поскольку в работе исследуется длительный исторический отрезок развития общественных отношений, то первый (первая четверть XIX столетия — октябрь 1917 г.) и второй (октябрь 1917 — конец 1980 гг.) периоды будут иметь ещё и свои этапы, фазы и ступени, характеризующие специфические черты каждого из них.

Понимание роли и места парламентского контроля как одного из институтов парламентаризма невозможно без всестороннего осмысления истории представительных учреждении, а потому изучение института регионального парламентского контроля, на наш взгляд, необходимо начинать с анализа научной литературы, освещающей формирование этих органов.

Развитие российского парламентаризма тесно связано с историей формирования в России региональных представительных органов. По мнению автора, процесс исследования формирования в России выборных региональных представительных органов имеет три периода: досоветский, советский и постсоветский.

Первый, досоветский период, состоит из двух исторических этапов.

Первый этап досоветского периода нами связывается с появлением в России новых для неё органов — региональных выборных представительных органов (парламентов) — сословных сеймов Великого Княжества Финляндского и Царства Польского, входивших с начала XIX столетия до второго десятилетия XX столетия, в состав Российской империи. Правда, эти органы Россия сама не создавала, они ей достались после присоединения польских и финских территорий в состав Российской империи, но Россия их реформировала и не всегда в положительную для них сторону.

Как показывает анализ литературы, российские научные круги принимали активное участие в изучении работы финских и польских парламентов. Историография, освещающая их деятельность, и сегодня представляет интерес; к сожалению, современными учёными этому российскому эксперименту, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания.

Второй этап первого периода — это время формирования и работы земских органов общественного управления, введённых царским правительством. Отправной, реперной точкой этого периода является издание в 1864 г. Александром II Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Большое значение для развития российского парламентаризма имел факт издания 17.10.1905 г. Манифеста об учреждении Государственной Думы в соответствии с которым, как писал в 2010 г. И. К. Кирьянов, «представители от народа могли действительно участвовать в контроле за работой поставленных от нас властей».

Сюда же входит и время «революционной демократии» когда Временное правительство ввело земские органы управления на территории Сибири и Дальнего Востока.

Второй период — строительство советских региональных представительных органов (Советов автономных республик, краёв, областей, автономных областей, национальных (автономных) округов). Началом данного периода являются революционные события октября 1917 г. и принятие Конституции РСФСР в июле 1918 г.

Для Дальнего Востока этот период разбивается на две этапа.

Первый этап советского строительства вмещает в себя две фазы. Первая фаза (ноябрь 1917 — 1920 гг.) — характеризующаяся тем, что в это время в дальневосточных областях и Якутии власть несколько раз переходила то в руки советских местных органов, то в руки различных «демократических» органов местного управления (земств, правительств). Вторая фаза (1920 — 1922 гг.) — создание особого буферного государства — Дальневосточной Республики.

Второй этап советского строительства на Дальнем Востоке — этап после воссоединения Дальнего Востока и Забайкалья с Советской Россией и строительство здесь советской системы государственной власти и управления в соответствии с Конституцией РСФСР (1922 — 1993 гг.).

Несмотря на то, что большевиками отрицалось само понятие «парламент», а отсюда и «парламентаризм» и «парламентский контроль», что позволяет зарубежным и ряду современных исследователей говорить о фиктивности контроля со стороны советских представительных органов, Советами всех уровней активно использовались характерные для парламентской работы формы в виде: заявлений, обращений, запросов к правительству, отчётов правительства и наркоматов республик, утверждений, рекомендаций и предложений, указаний и т. п.

И, наконец, третий период — период строительства постсоветских законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, период начался с принятием Конституции РФ в декабре 1993 г. не определившим законодательные (представительные) органы государственной власти (как федерального, так и регионального уровней) контрольными органами. Характеризуется бурным правотворчеством в сфере парламентского контроля и продолжается и на момент издания данной монографии.

Анализ литературы, посвящённой инкорпорации института регионального парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, проведённый ниже показывает, что избранная автором тема ранее не становилась объектом специального историко-правового исследования, хотя отдельные её аспекты нашли отражение в юридических, исторических, политологических, источниковедческих работах, но историография по данной теме имеет в целом мозаичный характер. Как правило, отдельно рассматривается развитие парламентского контроля в досоветский, советский и постсоветский периоды.

Бесплатный фрагмент закончился.
Купите книгу, чтобы продолжить чтение.
электронная
от 144
печатная A5
от 546