Бесплатный фрагмент - Законотворческий процесс

Хачатурян Б. Г. Законотворческий процесс: научное и практическое пособие (курс лекций). Изд. 3-е обнавл. и дораб. 2019.

Лекция 1 и вопрос 1 лекции 6 написаны совместно с преподавателем истории Хабаровского технического колледжа Е. Б. Шишкиной.

Таблиц — 17, фотографий — 14, схем — 11, карт — 1.

© Хачатурян Б. Г., 2019.

От автора

Последние десятилетие XX и два первых десятилетия XXI столетий Россия несёт на своих плечах тяжёлое бремя реформирования, что требует интенсивного законотворчества. В связи с этим становится ясно, насколько важен процесс создания нормативного правового акта и, прежде всего закона, выработки его первоначальной концепции, составление и обсуждение проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Понимание роли и места современного законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений от дореволюционной и советской России, зарубежных государств — до современных форм парламентской демократии.

Как показывает мировая практика, процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закреплённых конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закрепляется, как правило, в конституции страны.

Поэтому одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определённых требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законотворческой техникой.

Законотворчество является, прежде всего, созидательной и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. Сегодня, находясь на качественно новом этапе развития, Россия нуждается в обновлённой правовой системе, призванной обеспечить укрепление государственности, дальнейшее развитие экономики, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав и свобод человека и гражданина. В связи с грандиозностью стоящих перед ней задач Россия переживает неизвестный ранее правотворческий, в том числе законотворческий, всплеск.

Но, практика постсоветского законотворчества в России показывает, что российскими специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется отрасли теории и практики законотворчества. На наш взгляд именно этим и объясняется то печальное обстоятельство, что российское законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые были приняты в последнее десятилетие XX столетия. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права».

В быту существует мнение, что знание основ законотворчества полезно и нужно только тем, кто им занимается (депутатам, членам правительства и так далее), но, как показывает жизнь, это не так, ибо это «удел» не только государственных органов всех уровней, а общества в целом и, прежде всего юристов, выпускников юридических вузов, будущих государственные служащие, то есть людей, которые могут принять непосредственное участие в законотворческом процессе.

Просвещению граждан России в сфере законотворчества и посвящён данный курс лекций. В связи с тем, что в российской юридической литературе законотворческий процесс на уровне Федерации рассмотрен достаточно подробно, в данном учебном пособии значительный объем посвящён рассмотрению законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации на примере Хабаровского края.

Пособие подготовлено с использованием личного опыта автора, работавшего в течение четырёх лет депутатом Хабаровской краевой Думы, двух лет начальником отдела по экспертизе нормативных правовых актов субъектов Федерации и регистрации уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу, многолетнего опыта преподавания данной дисциплины в вузах Хабаровского края и новейших достижений юридической науки в области законотворчества.

Пособие состоит из введения, шести лекций и глоссария.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

Лекция 1 История законодательных (представительных) органов власти в России и её субъектах

Вопросы:

Дореволюционная история возникновения законодательных (представительных) органов власти в России. Формирование представительных органов на Дальнем Востоке России в конце XIX начале XX столетия и участие представителей Дальнего Востока России в работе Государственной Думы.

Представительные органы на российском Дальнем Востоке в период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 ― октябрь 1922 гг.). Советская система представительных органов и социалистическое право в СССР в 1920 начале 1990 гг. Советские представительные органы на Дальнем Востоке России.

1 Дореволюционная история возникновения законодательных (представительных) органов власти в России

К народному представительству люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы решить, кого призывать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать ли подати и т. д. В известной степени продолжением этой формы представительства позднее был Земский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из представителей высшей администрации — руководителей приказов, церкви, столичного и провинциального дворянства. Но постепенно в обществе вызрела идея выборности соборов: к концу XVI в. Земские соборы стали выбирать по сословиям. Именно выборный Земский собор избрал на царство в 1613 г. князя Михаила Романова, с которого началось 300-летие царствование в России рода Романовых.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену им приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Пётр проводил все свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую очередь в лице «Уложенных комиссий». Попытка поставить страну на конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано отрыть Государственную Думу, созданную, согласно идеям, М. М. Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов. В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства после победного марша в 1813 г. по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

Первое десятилетие нового века открыло политический кризис в стране. О приближении социальных катаклизмов в России свидетельствовали грандиозные демонстрации, впервые вынесшие на улицу лозунг борьбы против государственной системы управления: «Долой самодержавие!». Невиданных размахов в первые годы ХХ в. достигло крестьянское движение с десятками разгромленных помещичьих имений. Значительным становится стачечное движение рабочих, в котором участвовало четверть миллиона человек. Появляются политические партии, требующие созыва Земского собора с представителями от народа, задачей которого была бы выработка конституции, что фактически означало разрушение самодержавного строя. К осени 1904 г. идея созыва Земского собора была заменена лозунгом Учредительного собрания. Об этом писали листовки социал-демократов и эсеров.

Тогда же в Петербурге состоялся общеимперский съезд представителей местного самоуправления — земств. Сто наиболее влиятельных и активных земцев относились с неприязнью к лозунгу Учредительного собрания. Четыре дня в октябре земцы бурно требовали от правительства закона о правах личности и созыва представительного, выборного от населения, органа власти. Съезду земцев сопутствовала так называемая «банкетная кампания», в ходе которой представители интеллигентных профессий — врачи, адвокаты, журналисты, юристы, инженеры и т. д. — собираясь чаше всего по ресторанам, произносили речи; некоторые из них заканчивались лозунгом: «Да здравствует конституция!». Более 50 тыс. российских интеллигентов, участвовавших в этой кампании не менее чем в 120 собраниях, состоявшихся в 34 городах России, также требовали политических свобод и законосовещательного представительного учреждения.

Начавшаяся в январе 1905 г. революция ещё более обострила проблему политических реформ в России. Солдатские залпы уже почти полгода разгоняли народ, но проблема реформ так и не была снята. Под давлением революции самодержавие вынуждено было пойти на уступки. 6 августа 1905 г. Николай II подписал манифест, которым в системе державной власти учреждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А. Г. Булыгина, разработавшего её проект. Но самодержавие явно плелось в хвосте общенародных настроений. Проект законосовещательной думы уже никого не удовлетворял, тем более что революция ширилась, на её сторону начали переходить воинские части. В октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий, а Николай II фактически оказался изолированным в Царском Селе под Петербургом. В обстановке, когда трудно было определить, в какую сторону склонится политическая чаша весов, ему не осталось ничего другого, как принять «второй вариант» председателя Совета министров гр. С. Ю. Витте — объявить Манифест 17.10.1905 г., которым прочёркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод. («Первый вариант», выдвинутый Витте, предлагал назначение военного диктатора, который осуществил бы успокоение страны путем массовых репрессий, пролития крови; однако недавний расстрел у Зимнего дворца 9 января и другие «кровопускания», усилившие революционные выступления, не позволяли принять этот испытанный, казалось бы, веками путь борьбы с непокорными подданными).

В разгар вооружённых столкновений в Москве 11.12.1905 г. был издан закон о выборах в 1 Государственную Думу. По этому закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. Разные слои российского общества были представлены в Думе разным количеством депутатов. Целые слои населения — женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники-скотоводы) — лишались права выбирать и быть избранными. Выборы не были прямыми, шли по так называемой «куриальной системе», когда выборщики, объединённые по цензовому или социальному признаку (рабочие, крестьяне-общинники), выбирали каждый по своей курии. Не были они и равными, так как курии не были одночисленны. Так, в первой курии (земельные собственники, т.е. в основном помещики) выборы шли по двухстепенной системе (выбранные в губернские выборщики выбирали сразу членов Думы), а для мелких собственников-общинников они были даже четырехстепенные (сход — волость — уезд — губерния — Дума). Один голос в первой курии приравнивался к трём голосам богатых горожан второй курии, 15 голосам крестьянской третьей курии, 45 голосам рабочих, объединившихся в четвертой, так называемой рабочей курии.

Дума не имела права касаться целого ряд важнейших вопросов государственного управления: пересмотра основных государственных законов, внешней политики, а также дел, связанных с вооружёнными силами. Все это оставалось прерогативой только царя. Даже бюджетные права Думы оказывались урезанными: она, например, не имела права контролировать бюджет Синода, расходы, связанные с содержанием царского двора. Не подлежала огласке в Думе статья «На известные Его Императорскому Величеству употребления». Она включала средства на военную разведку, подкуп иностранной и отечественной прессы, разумеется, правого направления.

Самым главным ограничением Государственной Думы в России было то, что исполнительная власть в государстве — правительство — подчинялось только царю и ни в малейшей степени не зависела от Думы, последняя могла сколько угодно разглагольствовать на законодательные темы, а правительство, назначаемое только царём, поступало по его указаниям. Мало того, над Думой была поставлена верхняя законодательная палата — Государственный Совет. Половина его членов назначалась прямо царём, а другая половина выбиралась от крупных землевладельцев, представителей промышленности и торговли, Академии наук и других элитарных сфер общества. Государственный Совет призван был играть роль фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые проходили через Думу, но не были приемлемы для самодержавия. В «Свод основных государственных законов» был введён специальный параграф 87, который разрешал императору всероссийскому в перерывах между сессиями Думы (а как показала практика последующих лет, они длились по нескольку месяцев в году) издавать законы от своего имени. Царь мог (и, как известно, без колебаний в нужный ему момент использовал эту возможность) распустить Думу. (Даже на один день, чтобы принять закон, который Дума могла не пропустить по тем или иным причинам.) Но, несмотря на все эти оговорки, введение в России законодательной выборной Думы было важнейшим в её истории событием и крупнейшим завоеванием народа, достигнутым в годы первой российской революции. Теперь без одобрения Думы нельзя было, например, вводить новых налогов, новых расходных статей в государственном бюджете. Если Дума не утверждала бюджета на текущий год, правительство вынуждено было пользоваться прошлогодним бюджетом, что, естественно, стесняло правительство, особенно в вопросе о денежных затратах на развитие вооружённых сил и т. д.

И, тем не менее, открытие в Петербурге 27.04.1906 г. I Государственной Думы было событием огромной исторической важности не только в нашей стране, но и во всем цивилизованном мире. Оно состоялось в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца и было обставлено весьма торжественно. Прибыло огромное число приглашённых, журналистов и дипломатических представителей из многих стран. Ждали царя, и он приехал. Однако «тронная» речь Николая II, в общем-то, тусклая и бесцветная, лишённая глубокого содержания, разочаровала присутствовавших. В довольно смятенном настроении депутаты Думы в тот же день отправились в построенный когда-то Потёмкиным при Екатерине II Таврический дворец для деловых заседаний.

Вследствие неодновременности выборов работа I Государственной Думы проходила при неполном составе. Но вообще в неё из 478 Депутатов было выбрано 179 кадетов, 63 «автономиста» (польское коло, украинцы, эстонцы, латыши, литовцы и др. национальные группы буржуазии), 16 октябристов, 97 трудовиком, 105 беспартийных и 18 социал-демократов (м) (большевики в выборах не участвовали, бойкотируя их). Председателем был избран кадет С. А. Муромцев. Заседание Думы см. фото 1.

Заняв первенствующее положение в думе, кадеты 5 мая в письменном ответе на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключённым, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного Совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казённых, удельных, монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Думцы надеялись на то, что с этими требованиями царь примет С. А. Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И. Л. Горемыкину. 13 мая 67-летний премьер с трудом поднялся на трибуну и на все требования послания ответил категорическим «Нет!». Даже консерваторы были обескуражены. «Ответ правительства — сплошная политическая ошибка», — написал об этом лидер октябристов А. И. Гучков.

Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали, как они говорили, «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. За все созывы десятилетней истории таких резолюций было множество, но все они, как и в этот раз, оставались без последствий. Теперь, зная настроение царя, некоторые министры объявили бойкот Думе, они перестали посещать её заседания. Известного рода унижением новоявленных законодателей был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб. на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.

Но за стенами Таврического дворца, а тем более далеко за пределами России, начавшиеся столкновения депутатов с правительством в Думе не были известны. Появление первого законодательного представительного учреждения в России, за что боролись десятки лет лучшие представители русского общества, вызвало подлинный шквал приветствий от групп россиян, учёных советов университетов, городских дум и земств. Новый парламент приветствовали парламенты других стран. Так, 30.06.1906 г. в I Думе была оглашена телеграмма от членов старейшего парламента — лондонского. От российской Думы была даже выбрана делегация для посылки в Лондон, но она не успела туда отбыть, так как I Дума была распущена царём.

С начала 1906 по февраль 1917 гг. в России действовали Государственные Думы четырёх созывов. Деятельность их представляет особый интерес, поскольку это были при всей их ограниченности выбранные народом органы власти, имевшие право контроля за некоторыми сторонами управления государством, которые до этого времени безраздельно принадлежали исключительно царю-самодержцу.

I Государственная Дума просуществовала в России 72 дня. Все это время она находилась под обстрелом реакционных сил, и, прежде всего — придворной клики. В «Правительственном вестнике» из номера в номер печатались довольно однотипные «всеподданнейшие письма», подписанные группами лиц, в которых Дума называлась «инородной выдумкой», «чужеродным изобретением», которому не суждено «привиться на истинно русской почве», доказывалось, что она всегда будет вредным учреждением. При этом предлагалось «пока не поздно» Думу разогнать. Дума даже сделала специальный запрос, на каком основании в официальном органе правительства ведётся антидумская пропаганда. Однако тогдашний министр внутренних дел П. А. Столыпин ответил довольно однозначно: подданные монарха вправе печатать свои письма к нему где угодно.

С самых первых заседаний I Дума изнутри раздиралась массой «нестыковок», всякого рода противоречий, спорами, возникающими между партийными блоками, возникшими в ходе первых дней её работы. Заметим, что ещё во время предвыборной борьбы подавляющее большинство депутатов в Думе оказались представителями либеральных партий различных оттенков, объявивших себя «ответственной оппозицией», которую не удовлетворяли порядки, сложившиеся после издания Манифеста 17 октября. Главной партией в этой оппозиции были кадеты, к ним примыкали октябристы и «автономисты», надеявшиеся в Думе получить поддержку своим национальным программам, в основном — в предоставлении культурно-национальной автономии. В то время как либералы выражали свою готовность сотрудничать с правительством, левые партии, и, прежде всего социал-демократы, последовательно поднимали острые социальные вопросы — аграрный, о помощи безработным (многие из которых попали в эту категорию в результате увольнений за революционные выступления), о помощи голодающим (весной 1906 г. голод охватил 26 губерний и 2 области, 20 млн. человек) и т. п.

Под давлением своих избирателей социал-демократы, трудовики, а также социалисты-революционеры, народные социалисты, увлекая многих беспартийных, проводили тактику «левого блока», противопоставляя её объединению правых и кадетов. Именно по предложению трудовиков Дума вынесла резолюции о полном недоверии правительству Горемыкина. Всего же Дума сделала 391 запрос о противозаконных действиях властей. Она обсудила на 38 пленарных заседаниях и 18 заседаниях комиссий огромное число вопросов. Среди них — об отмене смертной казни и амнистии политических заключённых, о черносотенном погроме в Белостоке, о профсоюзах и многие другие, но практически не достигла успеха. Однако нельзя сбрасывать со счетов, что критические выступления депутатов становились достоянием широкой общественности.

Центральным в I Думе был аграрный вопрос. Трудовики требовали, чтобы помещичья земля была отдана им, но правительство стояло на стороне помещиков. 8 мая кадеты за подписью 42 депутатов внесли аграрный законопроект, а 19 мая 104 депутата Трудовой группы внесли свой. Суть аграрной реформы обоими проектами сводилась к образованию «государственного земельного запаса» (записка 42-х) или «общественного земельного фонда» (проект 104-х) для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путём отвода ему не в собственность, а в пользование участков в пределах определённой «трудовой» или «потребительской» нормы. Оба проекта включали делёж казённых, удельных и монастырских земель. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму», а кадеты предусматривали возможность сохранения нетронутыми тех крупных поместий, которые велись «образцово», т.е. где урожайность была выше, чем в крестьянских хозяйствах. Конфискация земли у помещиков должна была, по мнению авторов проектов, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли. 6 июня появился ещё более радикальный эсеровский (проект 33-х). Он предусматривал немедленное и полное уничтожение частной собственности на землю и объявление её со всеми недрами и водами общей собственностью всего Населения России.

Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители — П. П. Извольский, В. Н. Коковцев, Ф. Ф. Трепов, М. П. Кауфман — выступили с проектом обновления правительства путём включения туда кадетов (П. Н. Милюкова и др.). Однако это предложение было встречено в штыки консерваторами. Некоторые из них считали, что лучше избавиться от Думы вообще, чем обсуждать эту проблему. Они взяли верх. Тем не менее «кость» депутатам была брошена: 6 июля председатель Совета министров вялый и безынициативный Горемыкин был заменён энергичным Столыпиным.

Сделано это было для того, чтобы смягчить «горькую пилюлю», деморализовать оппозицию для проведения в жизнь манифеста о роспуске I Думы. 09.07.1906 г. депутаты Думы пришли в Таврический дворец на очередное заседание и наткнулись на запертые двери; рядом на стол висел манифест за подписью царя о прекращении работы I Думы, так как она, призванная «вносить спокойствие» в общество, лишь «разжигает смуту».

Но ошеломлённые депутаты не сдались без боя. Около 200 депутатов, и среди них кадеты, трудовики, социал-демократы, собрались в Выборге, где после бурных сетований и обсуждений приняли воззвание ― «Народу от народных представителей». В нем говорилось, что правительство сопротивляется наделению крестьян землёй, что оно не имеет права без согласия народного представительства собирать налоги и призывать солдат на военную службу, делать займы. Воззвание призывало к сопротивлению такими, например, действиями, как отказ давать деньги в казну, саботирование призыва в армию. Но на эти акции народ не откликнулся, разочаровавшись в Думе как пустой «говорильне».

Против подписавших «Выборгское воззвание» правительство возбудило уголовное преследование. По решению суда все «подписанты» отсидели по три месяца в крепости, а затем были лишены избирательных (по сути дела, гражданских) прав при выборах в новую Думу и на другие общественные должности.

Тем не менее, распрощаться навсегда с Государственной Думой царь и правительство были бессильны. В манифесте о роспуске I Думы говорилось, что закон об учреждении Государственной Думы «сохранён без изменений». На этом основании началась подготовка к новой кампании, теперь уже по выборам во II Государственную Думу.

II Государственная Дума (февраль — июнь 1907 г.).

При выборах новой Думы было урезано право рабочих и крестьян участвовать в них. Агитация радикальных партий запрещалась, их митинги разгонялись. Царь хотел получить послушную Думу, но он просчитался.

II Государственная Дума оказалась ещё более левой, чем первая. Кадетский центр «растаял» (19% мест). Усилился правый фланг — в Думу прошло 10% черносотенцев, 15% октябристов и буржуазно-националистических депутатов. Трудовики, эсеры и социал-демократы образовали левый блок, имевший 222 места (43%).

Как и раньше, центральным был аграрный вопрос. Черносотенцы требовали сохранить помещичью собственность в неприкосновенности, а надельные крестьянские земли изъять из общины и отрубами разделить между крестьянами. Этот проект совпадал с правительственной программой аграрной реформы. Кадеты отказались от идеи создания государственного фонда. Они предлагали выкупить часть земли у помещиков и передать её крестьянам, поделив расходы поровну между ними и государством. Трудовики вновь выдвинули свой проект безвозмездного отчуждения всех частновладельческих земель и распределения их по «трудовой норме». Социал-демократы потребовали полной конфискации помещичьей земли и создания местных комитетов для её распределения между крестьянами.

Проекты принудительного отчуждения помещичьей земли напугали правительство. Было принято решение разогнать Думу. Она просуществовала 102 дня. Предлогом для роспуска явилось обвинение депутатов социал-демократической фракции в подготовке государственного переворота.

На самом деле государственный переворот осуществило правительство. 3 июня 1907 г. одновременно с Манифестом о роспуске II Государственной Думы был опубликован новый избирательный закон. Этот акт явился прямым нарушением ст. 86 «Основных законов Российской империи», по которой никакой новый закон не мог быть принят без одобрения Государственным Советом и Государственной Думой. 3 июня считается последним днём революции 1905 — 1907 гг.

III Государственная Дума (ноябрь 1907 — июнь 1912 гг.).

В неё вошло: 32% «правых» депутатов; 33% октябристов составили центр; 12% кадетов, 3% трудовиков, 4,2% социал-демократов и 6% от национальных партий заняли «левый» фланг. Ни одна из фракций не получила большинства. Результаты голосования зависели от того, куда качнётся «центр». Если вправо, то образовывалось «правооктябристское» большинство, поддерживавшее правительство. Если влево, то создавалось «кадетско-октябристское» большинство, готовое к реформам либерально-демократического характера. Так сложился механизм парламентского октябристского маятника, позволявшего правительству П. А. Столыпина проводить нужную ему линию, лавируя между «правыми» и кадетами то, усиливая репрессии то, проводя реформы.

В послереволюционных условиях перед правительством по-новому встали три прежних вопроса: рабочий, национальный и аграрный. Пять лет Дума обсуждала 4 законопроекта о продолжительности рабочего дня, о страховании и пенсиях для рабочих. Принятый в 1912 г. закон о государственном страховании от несчастных случаев и по болезни распространялся только на 15% рабочих и создавал видимость заботы правительства о них.

Национальная политика проводилась под лозунгом «Россия для русских», т.е. усилились русификаторские мероприятия. Они не находили поддержки у окрепшей национальной буржуазии. Шовинистические черносотенные организации разжигали национальную рознь и антисемитизм.

В конце 1912 г. прошли выборы в IV Государственную Думу. Её партийный состав почти не изменился и в ней сохранилось два большинства (право-октябристское и октябристско-кадетское). Однако общественное движение значительно оживилось. Оформилась новая либеральная Прогрессивная партия. Её возглавили представители крупной буржуазии — А. И. Коновалов, П. П. Рябушинский, С. Н. Третьяков и др. В своей программе они выступали за конституционно-монархический строй, расширение прав Думы и ответственность министров перед ней. Прогрессисты занимали промежуточное положение между октябристами и кадетами, пытались добиться консолидации либералов.

В 1915 г. часть депутатов Государственной Думы и Государственного Совета образовали Прогрессивный блок. В него вошли октябристы, прогрессисты, кадеты, представители националистических партий. Они потребовали создать правительство, обладающее доверием общества и ответственное перед Думой

Царь все больше терял доверие народа. Среди думских депутатов стала созревать идея дворцового переворота с целью замены царя и создания правительства, ответственного перед Думой. Начались совещания представителей разных политических партий, но они оказались бесплодными. Революция перечеркнула их планы, и ничто уже не могло спасти монархию.

Сегодня можно говорить, что историю работы первого парламента России (в современном понимании этого слова) подробно изучена как российскими, так и зарубежными учёными, выводы которых не утратили научного значения до настоящего времени. Но, как пишет О. Ю. Трофимова, злободневность этой темы для жизни России обусловила критическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов, в оценке становления российского парламентаризма с позиции программ различных политических партий.

Таким образом, приведённый выше краткий экскурс в историю российского парламентаризма показывает, что в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума, его судьба оказалась плачевной в 1917 г. первый российский парламент прекратил своё существование.

2 Формирование представительных органов на Дальнем Востоке России в конце XIX начале XX столетий и участие представителей Дальнего Востока России в работе Государственной Думы

2.1 Представительные органы городского управления на Дальнем Востоке России в конце XIX — начале XX вв.

История представительных органов на Дальнем Востоке России начинается с создания в Якутии первых «степных дум», о чём якуты упорно хлопотали с конца XVIII в. Но только 27.01.1827 г. Якутское областное управление по настоянию тойонов и согласно «Правилам для единообразного учреждения порядка по управлению в родовых и инородных управлениях Якутского округа» 1825 г. объявило об учреждении Степной думы для Якутского округа. Состав думы определялся из головы или главного родоначальника, шести заседателей (из голов инородных управ), шести временных заседателей, по одному от улуса, в качестве депутатов и одного письмоводителя с несколькими писарями. Главный родоначальник избирался на три года из числа голов инородных управ, старост или почтеннейших родовичей. Выборы 6 временных заседателей проводился самими улусами, а головы инородных управ, как заседатели, участвовали в работе Степной думы тогда, когда бывали в Якутске.

В феврале 1827 г. состоялись выборы главного родоначальника и временных заседателей от каждого из семи улусов, входящих в состав Якутского округа. 11 марта 1827 г. якутский областной начальник Н. И. Мягков открыл Степную думу.

Вначале перед Думой стояли только хозяйственные задачи, как и перед городскими думами (учёт народонаселения, «всех сумм и общественного имущества», раскладка податей и повинностей, распространение земледелия, ходатайство у высшего начальства о «пользах родовичей», организация тягостен и пр.), но вскоре, как показывают архивы, её деятельность вышла за пределы заявленных полномочий.

Оценивая деятельность думы сегодня можно сказать, что опыт оказался неудачным. И как об этом пишет В. Л. Серошевский «Якутская степная дума была закрыта по предписанию генерал-губернатора Восточной Сибири. Формальным основанием для закрытия послужили следующие соображения: а) якуты никогда не были подчинены, подобно бурятам, одному главному родоначальнику; б) учреждение степной думы в многолюдном городе (Якутске) само по себе незаконно; в) выбор главного родоначальника поднял вражду (?!) между родоначальниками; г) содержание думы стоило ежегодно 47 рублей» (курсив, В. Л. Серошевского).

Однако в конце ХХ столетия у якутских историков появилась иная точка зрения на опыт якутского «самоуправления». Так, А. А. Борисов считает, что «выполняя на первых порах посредническую роль между населением и областной, губернской администрацией, якутская Дума постепенно превратилась в оппозиционный орган власти, претендовавший на известную степень полномочий в управлении краем… Деятельность якутской Степной Думы закрепила определённые традиции якутского самоуправления. В частности, стремление найти компромиссные пути существования местной власти с центром».

Можно согласиться и с первым и вторым выводами, но, на наш взгляд, основной причиной закрытия Степной думы и короткий срок её существования вызваны существовавшей родоплеменной собственностью и, в связи с этим, отсутствием среднего класса собственников, что и не позволило осуществить «цивилизованное» местное самоуправление.

В 1864 г. В России вводится земское управление. Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает схема 1.

На наш взгляд земство явилось предтече современному региональному государственному управлению.

Но на Дальний Восток России земство не было распространено.

В 1870 г. в России было введено городское общественное управление. В отличие от земского, городское управления предписывалось «ввести в числе прочих и в Сибирских городах». Примерная структура городского управления показана на схеме 2.

Первые выборы в новые органы городского управления на Дальнем Востоке России прошли 14 декабря 1872 г. в г. Якутске. В этот день здесь были избраны первые гласные Якутской Городской Думы. В списки избирателей, составленным городским правлением, в первый разряд наиболее богатых граждан г. Якутска были записаны 15 человек, во второй — 42 менее самостоятельных, в третий — 239 мелких домовладельцев (всего 296 избирателей). В результате голосования на выборах в Городскую Думу были избраны 30 гласных, в том числе: 8 чиновников, казачий сотник, 4 священника, 11 купцов и 6 состоятельных мещан. Городская Дума (орган распорядительный) из числа гласных избирала членов Городской Управы: Городского Голову и двух членов Городской Управы (исполнительный орган). Срок полномочий гласных дум и членов управы был установлен на четыре года.

В 1875 г. были выбраны городские думы в Николаевске (14 гласных), Владивостоке, и в 1876 г. в Благовещенске.

В 1893 г. Приамурский генерал-губернатор С. М. Духовской разрешил образовать Хабаровскую Городскую Думу и Городскую Управу. В декабре 1893 г. в соответствии с Городовым Положением от 11.06.1892 г. состоялись выборы в первую Думу г. Хабаровска. В Думу на четыре года были избраны 26 гласных и 3 кандидата. Из числа гласных в январе-феврале 1894 г. был избран Городской Голова и члены Городской Управы.

Распределение занятий и порядок действий Управы и подчинённых ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой Думой. Городской Голова утверждался военным Губернатором Приморской области, возглавлял Городское Управление (Думу и Управу).

Дума начала свою работу в апреле 1894 г. Первым Городским Головой стал чиновник Амурской казённой палаты А. А. Рассушин, секретарём Управы и Думы — И. Н. Фомин. С января 1900 г. для ведения заседаний Думы и решения спорных вопросов стал избираться председатель Думы, первым председателем стал Н. М. Меренов.

В 1906 г. Городская Управа обратилась в С.-Петербургское общество архитекторов с просьбой организовать конкурс на составление проекта дома городского самоуправления (Городского Дома). Условия конкурса были очень жёсткие, к конкурсу допускались только лица, постоянно проживающие в России. Одним из условий было также пожелание заказчика — отдать предпочтение при разработке проектов русскому стилю. Из 11 предложенных проектов жюри выбрало проект гражданского инженера П. В. Бартошевича (фото 2).

В связи с тем, что проект был разработан эскизно, то Дума поручила военному инженеру (архитектору) Б. А. Малиновскому доработать его. 26.11.1909 г. состоялось торжественное открытие Городского Дома. В советское время в этом здании располагался Дворец пионеров.

С 1913 г. для освещения деятельности Думы в городе начал издаваться журнал «Известия Хабаровского городского самоуправления», (фото 3) на страницах которого шло обсуждение, как текущих дел городского управления, так и перспектив его развития.

По Городовому Положению было избрано шесть созывов Хабаровской Городской Думы.

Состав Думы избранный 23.03.1914 г. на 1914 — 1918 гг. не доработал до своего логического конца. Внеочередные выборы в Хабаровскую городскую Думу состоялись 06.08.1917 г., по новым правилам и в новой политической обстановке.

На последнем заседании Хабаровской Городской Думы (1918 г.) делегаты от профсоюзных организаций и воинских частей избрали первый состав городской управы под председательством Л. Е. Герасимова. Думу переименовали в комиссариат городского хозяйства при Совете рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Хабаровская городская Дума и Управа были упразднены в 1922 г. Что касается других городов Дальнего Востока и, то здесь зачастую выборные органы формировались по аналогичному сценарию, но где-то, как уже говорилось выше, раньше или позже Хабаровска.

Хабаровские историки, краеведы дают высокую оценку деятельности Хабаровской городской Думы этого периода, отмечая, что влияние Думы, занимавшей центральное положение в Дальневосточном крае, простиралось в некоторых акциях на весь край, имело отзвуки в Сибири, а через неё — в буржуазных кругах столицы.

2.2 Представители Дальнего Востока в Государственной Думе Российской Империи

Среди депутатов Государственной Думы I и II созывов отсутствовали депутаты от дальневосточных территорий и Якутии. Население Приамурского края участвовало в выборах лишь в III Государственную Думу. В силу того, что на Дальнем Востоке России отсутствовали помещики и крупные частные землевладельцы, на которых опиралось правительство, данные территории, по сравнению с центральными областями, получил ограниченное представительство в Государственной Думе.

В III Думу от городского и сельского населения Дальнего Востока были избраны:

— от Амурской области — Фёдор Николаевич Чиликин. После окончаний лесного института в Петербурге он с 1902 г. работал в переселенческом управлении Амурской области. На страницах местных газет «Амурская жизнь» и «Амурская газета» пропагандировал культуру землепользование, участвовал в работе съезда сведущих людей в Хабаровске (1903 г.).

— от Приморской области — Андрей Иванович Шило, во многом личность неординарная. В 1893-м он переселился из Полтавской губернии и обосновался в с. Григорьевка Приморской области. Сменил много занятий — рассыльный при телеграфной конторе, волостной писарь и т. д. И все же основным своим занятием считал земледелие. В 1904 — 1905 гг. участвовал в организации крестьянского союза в Приморье, в созыве и проведении крестьянского съезда. По этой причине был арестован и просидел полтора месяца в камере предварительного заключения. Считал себя «беспартийным левым». В III Государственной Думе А. И. Шило был известен как яркий крестьянский оратор.

Казачество Дальнего Востока в Думе представлял Николай Александрович Маньков — казак Екатерино-Никольской станицы Амурской области.

Во время выборов в IV Государственную Думу представительство Приамурского края в количественном отношении не претерпело изменений.

От городского и сельского населения Приморской области был избран Александр Николаевич Русанов — беспартийный преподаватель. От городского и сельского населения Амурской области Аристарх Иванович Рылеев — социал-демократ, начальник переселенческого управления. Казачество Дальнего Востока представлял Иван Михайлович Гамов — кадет, учитель в 2-х классном училище села Верх-Благовещенское, Амурской области.

Избранные в Приамурском крае депутаты в III и IV Государственную Думу представляли население двух областей — Приморской и Амурской — самых населённых территорий края. С 1909 г. в состав края вошли вновь образованные Камчатская и Сахалинская области, население которых было лишено представительства в Государственной Думе.

Что касается Якутской области, то выборы 1907 г. здесь были «временно приостановлены» на основании указа Императора от 03.07.1907 г. Впоследствии население Якутской области было вовсе лишено избирательных прав.

3 Представительные органы на российском Дальнем Востоке в период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 — октябрь 1922 гг.)

3.1 Мероприятия Временного правительства по развитию парламентаризма

О свержении монархии на российском Дальнем Востоке стало известно 3 — 5 марта 1917 г. Процесс слома старой государственной машины в 1917 г. сопровождался нарождением новых порой неожиданных форм проявления самодеятельности населения от Комитетов общественной безопасности (КОБ), Советов рабочих и солдатских депутатов, до Советов объединённого дворянства. Их дополняли многочисленные комитеты «спасения революции», «военно-промышленные» и т. д. Эта практика быстро узаконивалась, хотя и не без противоречий.

В своей декларации 3 марта Временное правительство обещало ввести политические свободы и широкую амнистию, подготовить выборы в Учредительное собрание и в органы местного самоуправления, отменить смертную казнь, запретить всякую сословную, национальную и религиозную дискриминацию.

На местах в это время были образованы КОБ-ы, которые сразу же заявили о своей поддержке Временного правительства. В основном они представляли средние слои населения, политическими выразителями интересов которых были партии от кадетов до меньшевиков. Но посты председателей КОБ-в нередко занимали представители рабочих и большевиков.

Одновременно или с некоторым опозданием во Владивостоке, Хабаровске, Благовещенске и других городах Дальнего Востока были образованы Советы депутатов, которые состояли в большинстве из представителей меньшевиков и эсеров. Первым в России общим Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов был Совет, созданный 7 марта в Николаевске-на-Амуре. Советы рабочих депутатов в период февральской революции не были созданы на Камчатке.

До октября 1917 г. Советы были общественно-политическим органом рабочих, солдат и крестьян, соответственно ими и избирались, и формировались, как правило, в губернских и уездных центрах. Затем Советы организовывались в волостях и сёлах. Сельсоветы во многих сёлах и деревнях были представлены лишь председателем и секретарём Совета, зачастую к тому же назначенными сверху.

Немаловажным фактором является то, что создание Советов шло снизу, на митингах, в трудовых и воинских коллективах, так трудящиеся реализовывали свою инициативу по организации самоуправления. Советы самостоятельно регламентировали:

— нормы представительства. Представительство было различное, в большинстве дальневосточных городов избирался 1 депутат от 18—50 человек, 1 депутат от 30 дворов и т.п., в воинских частях — 1 депутат от роты или казачьей сотни. То есть, выборы были неравные;

— порядок избрания и отзыва депутатов, периодичность перевыборов. Правом избирать и быть избранным принадлежало только трудящимся. Депутаты избирались на собраниях трудовых или воинских коллективов, как правило, открытым голосованием — простым поднятием рук. Но в ряде мест, где рабочих и солдат было мало, в выборах в Советы принимало участие всё население. То есть, избранные делегаты представляли специфические интересы широкого слоя населения;

— порядок созыва и проведения заседаний. Заседания проходили довольно часто и были, обычно, открытыми.

Иерархия Советов заканчивалась Всероссийским съездом Советов (первый съезд Советов рабочих и солдатских депутатов состоялся в июне 1917 г., второй — в конце октября, по старому стилю, 1917 г.) Съезд Советов формировал Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК). ВЦИК избранный II съездом Советов, образовал Совет народных комиссаров — Временное рабоче-крестьянское правительство (уточнение «временный» было убрано после роспуска Учредительного Собрания).

Советы образовывались вначале в губернских и уездных центрах. Затем проходили съезды Советов губерний и областей. Для Дальнего Востока, и в этом его специфика, кроме того, съезды Советов Дальневосточного края.

I Дальневосточный съезд Советов рабочих и солдатских депутатов проходил во Владивостоке с 4 по 7 мая 1917 г. На съезде было 103 делегата от всех городов края (за исключением Камчатки, так как там до декабря 1917 г. не было Советов) и от Хабаровского Совета. Первым председателем был избран Л. Е. Герасимов.

II краевой съезд Советов Дальнего Востока работал в Хабаровске с 3 по 12 августа 1917 г. На съезд прибыло 86 делегатов. Председателем Дальневосточного краевого комитета Советов рабочих и солдатских депутатов на II съезде был избран лидер дальневосточных меньшевиков Н. А. Вакулин.

Одновременно с образованием КОБ-ов, Советов в Сибири и на Дальнем Востоке начинают проводиться мероприятия по подготовке введения земского управления (публичные обсуждения данного вопроса общественностью, принятие решений о проведении выборов и т.д.), которому отводилась роль хозяйствующих субъектов. Постановлениями Временного правительства от 17.06.1917 и 26.08.1917 гг. земство было введено в Сибири и на Дальнем Востоке. Временное правительство меняет порядок проведения выборов в представительные органы, вводится всеобщее прямое равное и тайное голосование. Для организации выборов были созданы избирательные комиссии (Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание, окружные, столичные, уездные и городские), на которые возлагалось общее наблюдение за ходом выборов; выработка утверждаемых Временным правительством общих инструкций в дополнение и совершенствование Положения о выборах; разработка статистического учёта по итогам голосования; координация мер с органами власти, прежде всего с МВД.

Выборы в земские органы на востоке России прошли точно в намеченные сроки.

Анализ архивных документов позволяет сделать вывод о том, что, решая вопрос о введении земских учреждений в Сибири и на Дальнем Востоке, Временное правительство надеялось опереться на средние слои населения.

Рассматривая социальную структуру дальневосточных земств того периода, можно сделать вывод, что эта задача Временным правительством была выполнена. Так, в Приморском областном земстве гласные в основном представляли верхушку служащих, а также промышленников (заведующий лесопильным заводом, рыбопромышленник, начальник почтово-телеграфного отделения и так далее), людей же, занимающихся сельским хозяйством, практически не было. Из 32 гласных был избран только один большевик, остальные, в основном, меньшевики и эсеры.

По итогам голосования в Хабаровскую городскую думу, 6 (18) августа, вошли: от внепартийных демократов-республиканцев — пять гласных, от партии народной свободы — четверо, от Советов рабочих и крестьянских депутатов, эсеров и РСДРП — 43, от украинских и мусульманских групп — один, от союза солдаток, женского клуба и союза инвалидов — один, от федералистов и внепартийных — 2).

Амурское земство состояло из представителей сельской буржуазии (зажиточные крестьяне — 21 человек), интеллигенции (учителя, священники — 6 человек), конторских служащих — 3 человека, коммерсантов — 5, рабочих — 3. По партийному составу подавляющее большинство — представители мелкобуржуазных партий (в основном меньшевики и эсеры). В числе 56 гласных Амурского областного Земского собрания ответивших на опрос были: эсеры — 7 человек, меньшевики — 6, сочувствующие эсерам и меньшевикам — 17, беспартийные — 16, социалист — 1, сочувствующий большевикам — 1.

Прошедшие 18 (31) мая 1917 г. выборы в Якутскую городскую думу привели в гласные в основном эсеров и меньшевиков. Из 50 гласных: эсеров — 15, социал-демократов — 15, членов союза «Свобода» — 9, остальные делегированы союзом учителей, еврейской и мусульманской общинами, казаками и др.

На наш взгляд, поражение большевиков на выборах в бессословные органы местного самоуправления во многом предопределило судьбу последних в будущем, при захвате власти большевиками в октябре 1917 г.

3.2 Особенности представительных органов на Дальнем Востоке России после октября 1917 г.

26 октября 1917 г. в Петрограде произошла Октябрьская революция. Проходивший в октябре II Всероссийский съезд Советов объявил о переходе власти в руки Советов.

Большевизация дальневосточных Советов и переход к ним власти на востоке России началась заметно позже, нежели в европейской части. Так, только 16 ноября 1917 г. власть перешла к Совету рабочих депутатов в крупнейшем пролетарском центре Приморья — на угольном руднике Сучан (ныне — г. Партизанск); в этом же месяце был переизбран Владивостокский меньшевистско-эсеровский исполком Совета и 18 ноября Владивостокский Совет объявил о признании СНК высшей властью.

III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов Дальнего Востока начал работать 12 декабря 1917 г. в г. Хабаровске. Крестьянские советы Приморской и Амурской областей отказались прислать своих представителей. Съезд принял декларацию, в которой признал Совет Народных Комиссаров (СНК) единственной центральной властью, местные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил единственными революционными представителями реальных активных сил трудящихся масс, у которых конечной целью является уничтожение частной собственности и создание социалистической демократии и избрал краевой комитет. На съезде были представлены 15 Советов Дальнего Востока. Из 84 делегатов было: 46 большевиков, 27 левых эсеров, 9 меньшевиков и 2 беспартийных. Отсутствовали представители крестьянских Советов Амурской и Приморской областей.

Съезд провозгласил единственным представителем центральной власти краевой комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Все местные Советы, входившие в состав краевой организации Дальнего Востока, объявлялись правомочными представителями центральной власти на местах.

Горячие дебаты вызвали вопросы о структуре и составе краевого комитета. Многие делегаты полагали, что в связи с тем, что крестьянских Советов почти не было, необходимо было включить в состав краевого комитета представителей земских и городских самоуправлений. Большинство делегатов поддержало это предложение. Было решено в состав краевого комитета Советов ввести 5 представителей от земств: от Приморского областного — 2, Амурского областного — 2 и Сахалинского — 1. В целом в краевой комитет было избрано 23 человека. Кроме указанных выше представителей от земств в состав комитета вошли 6 представителей от Советов рабочих депутатов, 6 от солдатских депутатов и 6 от Советов крестьянских депутатов. В соответствии с принятой структурой и составом было принято постановление о названии ― Дальневосточный краевой комитет Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и Самоуправлений (Дальсовнарком). Официальным органом комитета стала газета «Дальневосточные известия». Таким образом, III съезд Советов Дальнего Востока высказался за демократическую альтернативу власти, за сотрудничество политических партий социалистического направления, в целом за создание демократической коалиции Советов и местных самоуправлений.

На заседании краевого комитета 05.01.1918 г. была утверждена его структура, избран президиум под председательством большевика Александра Михайловича Краснощекова (недавно вернувшегося из эмиграции с американским паспортом на имя Абрама Тобенсона и даже не ставшего ещё гражданином Российской Республики, в результате отдельные представители исторической науки готовы его за это предать анафеме), образованы комиссариаты.

Сформированные в это время местные Советы сразу же начали претворять в жизнь постановления СНК и важнейшие решения местных съездов, деятельность которых была направлена на укрепление Советской власти и улучшение жизни трудящихся.

Прекращение деятельности земских органов власти на Дальнем Востоке оформил IV Дальневосточный краевой съезд Советов, работавший в Хабаровске с 8 по 14 апреля 1918 г.

25 — 28 августа 1918 г. в Хабаровске состоялся V Чрезвычайный съезд Советов ― последний съезд первого периода Советской власти на Дальнем Востоке. В свете конституционных норм съезд главным и основным направлением хозяйственной политики провозгласил социалистическое строительство. Формой государственного устройства объявлялись Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В сентябре 1918 г. советская власть на Дальнем Востоке была свергнута и здесь начинают формироваться новые земские органы и различные региональные эсеро-меньшевистские правительства, поддерживаемые интервентами. Так, в Амурской области создаётся Временное правительство Амурской области. С 31.01.1920 по 05.12.1920 г. во Владивостоке функционировало Временное правительство Приморской земской управы под руководством эсера А. С. Медведева. В результате японо-белогвардейского переворота в Приморье 26.05.1921 г. было сформировано Временное Приамурское правительство во главе с С. Меркуловым и т. д. Все эти правительства издавали учредительные документы, проводили выборы в представительные органы. Так уже 14.06.1921 г. Приамурское правительство издало «Положение о выборах в Приамурское Народное собрание». Согласно «Положению», вводилось всеобщее избирательное право. Фактически избирательное право не было всеобщим, поскольку в нём действовали многочисленные ограничения (цензы), отстраняющие от участия в выборах значительную часть населения. Сравнительно высокий ценз отстранял от участия в выборах молодёжь до 21 года. В результате в состав Народного собрания были избраны представители крупного промышленного и финансового капитала, генералитета, церкви, зажиточного крестьянства и казачества.

Как отмечает Н. И. Коваленко, правовой статус Народного собрания определялся специальным «Положением о Приамурском Народном собрании», изданным правительством 08.07.1921 г. Согласно «Положению», высшая законодательная власть принадлежала однопалатному Народному собранию, избираемому на вышеуказанных основах сроком на 1 год. Право созыва и роспуска Народного собрания (по ст. 9 «Положения») принадлежало Приамурскому правительству. Народное собрание действовало в сессионном порядке (очередные и чрезвычайные сессии). Внеочередные сессии созывались по требованию правительства или по требованию не менее 50 членов Народного собрания (ст. 10). Продолжительность сессий законом не ограничивалась.

Внутренняя организация Народного собрания определялась регламентом (наказом). Депутаты группировались по партийным фракциям. Все важные вопросы, которые предстояло обсуждать Народному собранию, выносились на рассмотрение пленарного заседания фракции с тем, чтобы принять решение, обязывающее членов фракции голосовать определённым образом.

Основными депутатскими привилегиями являлись:

— свобода речи и голосования в Народном собрании;

— неприкосновенность депутатов, в силу которой не допускался арест и судебное преследование депутата без разрешения Народного собрания;

— вознаграждение депутатам во время их сессионной работы.

Регламент регулировал порядок образования и компетенцию руководящих органов Народного собрания (председатель, президиум, секретариат) и его комиссий. Руководящие органы Народного собрания образовывались на основе пропорционального представительства фракций.

Народное собрание обладало следующими полномочиями: издавать законы, утверждать бюджет и международные договоры. В «Положении» ничего не было сказано о других полномочиях Народного собрания, присущих парламентам иностранных государств: полномочия по контролю над деятельностью правительства, полномочия, связанные с формированием органов государства, и др. Кроме того, Народное собрание не могло законодательствовать по вопросам, относящимся к общественному и государственному устройству, к политическим и гражданским правам граждан.

Законодательные полномочия Народное собрание осуществляло в соответствии с процедурой, установленной регламентом. Право законодательной инициативы принадлежало членам Народного собрания, Правительству, Совету управляющими ведомствами. Законодательная инициатива избирателей отсутствовала. Народное собрание, согласно регламенту, трижды обсуждало законопроект. Естественно, что судьба таких правительств и представительных органов была недолговечной.

На этом фоне происходило усиление сопротивления интервентам, Красная армия одержала ряд крупных побед. Однако, не имея возможности вести военные действия на два фронта (Запад и Дальний Восток), Советское правительство пошло на создание особого буферного государства — Дальневосточной Республики (ДВР) — государственного образования с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

3.3 Система представительных органов в Дальневосточной республике

Государственное устройств ДВР сегодня изучено достаточно полно. Для нас, в курсе вопроса об истории представительных органов России представляет интерес тот факт, что верховная государственная власть в ДВР принадлежала однопалатному Народному Собранию, которое формировалось на основе выборов по пропорциональной системе представительства сроком на два года. Выборы в этот высший представительный орган буферной республики проводились на основе «Положения о выборах в Народное Собрание ДВР» (1920 г.). В Народное Собрание от гражданского населения избирался 1 депутат от 15000 граждан. Для военнослужащих была установлена норма представительства — 1 депутат от 7500 избирателей (т.е. в два раза выше, чем от гражданского населения). Утверждая такую норму представительства, депутаты-коммунисты были уверены, что народоармейцы как наиболее революционная часть населения отдадут свои голоса за кандидатов от рабочего и трудового крестьянства.

В ДВР действовали Народные Собрания двух созывов. Народным собранием первого созыва объявило себя Учредительное собрание. 25.04.1921 г. Учредительное (Народное) Собрание приняло постановление о проведении выборов в Народное Собрание второго созыва 27 — 29 апреля 1922 г. Однако в указанный срок из-за сложной внутриполитической обстановки, когда японские интервенты совместно с белогвардейцами активизировали военную контрреволюционную деятельность, выборы не состоялись и были перенесены на 21 — 23 июня 1922 г. Наконец 02.05.1922 г. правительство ДВР назначило первым днём выборов воскресенье, 25.06.1922 г. Фактически же в Приморье проведение выборов было отсрочено сначала до 2 июля (затем до 30 июля), на Сахалине — соответственно до 30 июля (затем до 13.08.1922 г.). Некоторые местные партийные организации обращались в Дальбюро ЦК РКП (б) с предложением отказаться от проведения выборов, мотивируя это тем, что избирательная кампания — дорогостоящее мероприятие, которое обойдётся государству в 60 тыс. руб. золотом; в связи с военными действиями 50% избирателей не смогут принять в них участие. Было высказано пожелание созвать внеочередную сессию Народного Собрания первого созыва. Дальбюро ЦК РКП (б), стремясь ещё более ослабить буржуазную оппозицию и укрепить народное собрание, продолжало совместно с правительством ДВР проводить курс, направленный на подготовку и проведение выборов 04.05.1922 г. Правительство ДВР издало закон об избирательном районировании и в соответствии с нормами представительства определило число депутатов Народного Собрания, подлежащих избранию от каждого избирательного района и от каждой области в целом. Всего от 5 областей ДВР должно было быть избрано 97 депутатов.

13 июня 1922 г. было проведено избирательное районирование Приморской области. На свободной от интервентов и белогвардейцев территории Приморья было образовано 3 избирательных района, от которых предполагалось избрать 18 депутатов. Позднее Правительство ДВР приняло решение об участии в выборах и населения, проживающего на территории, временно оккупированной интервентами и белогвардейцами. Выборы здесь планировалось провести по двухступенной основе: на нелегальных собраниях граждане избирали выборщиков, а последние производили голосование за кандидатов, выдвигаемых партиями и организациями, выступавшими за прекращение интервенции и гражданской войны.

Обстановка военного времени вынудила правительство ДВР образовать и в вооружённых силах республики 6 избирательных районов, от которых нужно было избрать 13 депутатов.

Таким образом, гражданам ДВР предстояло избрать всего 128 депутатов в Народное Собрание.

«Положением о выборах в Народное Собрание ДВР», устанавливалось, что каждый кандидат мог баллотироваться не в пяти избирательных участках, как это имело место при выборах в Учредительное собрание, а в двух. Персональные списки кандидатов в депутаты вначале обсуждались в партийных организациях РКП (б), а затем на собраниях избирателей, проводимых под руководством коммунистов.

В Народное Собрание второго созыва было избрано 124 депутата (из-за сложности обстановки и процедуры выборов на временно занятой интервентами и белогвардейцами территории Дальнего Востока не удалось избрать установленного (128) количества депутатов). Полных данных о результатах выборов в отдельных областях ДВР в материалах Центральной избирательной комиссии не сохранилось. В составе депутатов Народного Собрания ДВР второго созыва было 85 депутатов (около 68%) коммунистов и сочувствующих им, 18 (около 15%) эсеров, 3 (около 2%) меньшевика, 12 (около 10%) крестьян фракции меньшинства (кулаков), 1 (около 1%) демократ-максималист и 5 (около 4%) правых, т.е. преобладающее большинство (около 68%) в верховном государственном органе ДВР вновь получили представители революционного народа — коммунисты.

По Конституции ДВР 1921 г. (фото 5) к компетенции Народного Собрания относи-лось принятие законов, заключение международных договоров, утверждение государственного бюджета, установление и изменение денежной системы, организация вооружённых сил, осуществление высшего надзора за центральными органами управления, дарование амнистии, объявление войны и заключение мира; распубликование законов и разрешение других вопросов, которые «Народное Собрание признает необходимым подвергнуть своему рассмотрению» (ст. 42 п. 9), в том числе и избирание Правительства ДВР (по своему статусу — коллективного президента). Верховное государственное руководство Народное Собрание осуществляло через непосредственное принятие законов и утверждение временных законов Правительства ДВР. Решения Народного Собрания облекались также в форму постановлений и обращений.

Конституция имела специальную главу (5) регламентирующую законодательную инициативу. В соответствии с Конституцией правом законодательной инициативы пользовались:

— все граждане Дальневосточной республики, обладающие избирательным правом в Народное Собрание. Заявление о желании издания закона должно было быть подписано 1000 граждан. К заявлению прилагался проект закона;

— Совет Министров в целом;

— Правительство ДВР;

— все члены Народного Собрания. Заявление о желании издания закона должно было быть подписано не менее чем пятью членами Народного Собрания с приложением проекта закона.

В отличие от буржуазных государств, в ДВР отсутствовал какой-либо контроль за конституционностью законов. Принятые Народным Собранием законы не могли быть отменены и подвергнуты ревизии никаким другим органом.

По Конституции правительство ДВР выполняющее обязанности коллегиального президента, имело право «приостановить введение в действие законов, принятых Народным Собранием, в случае, если таковые будут им признаны противоречащими Основному закону». Однако приостановленный правительством закон возвращался в Народное Собрание и считался окончательно «принятым, если при новом голосовании за него выскажутся две трети присутствующих в заседании членов Народного собрания».

В Народном Собрании ДВР, как и в советских органах, законодательная и исполнительная деятельность депутатов были соединены. В. И. Ленин писал, что уничтожение буржуазного парламентаризма заключается «…не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие учреждения».

Коммунисты и поддерживающие их депутаты руководствовались в своей деятельности ленинскими требованиями о том, что «…парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов здесь нет».

Таким образом, как верховный государственный орган Народное Собрание ДВР не только принимало законы буферной республики, но и осуществляло их исполнение.

Делая вывод о значении данного органа В. В. Сонин отмечал, что Народному Собранию ДВР были присущи черты как Всероссийского съезда Советов РСФСР, так и парламента буржуазного государства. В отличие от стран Запада Народное Собрание являлось однопалатным учреждением, выражающим волю населения Забайкалья и Дальнего Востока. Оно формировалось на основе всеобщих выборов по пропорциональной системе представительства. Депутаты Народного Собрания не были профессиональными парламентариями, и поэтому этот высший представительный орган ДВР не являлся постоянно действующим учреждением.

25 октября 1922 г. части Народно-революционной армии ДВР и партизаны Дальнего Востока вступили во Владивосток. Так официально была закончена гражданская война на Дальнем Востоке.

ДВР прекратила существование. В основу организации власти на дальневосточных территориях был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти РСФСР. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Как отмечает Л. И. Галлямова, «…современное состояние оценки истории Октября заключается в том, что после „краха коммунизма“ опыт России в XX в. многие отечественные авторы стали воспринимать весьма критически. За последние годы в изучении истории Октября произошло резкое смещение в сторону исследования политических противников большевиков, Белого движения и негативных сторон советской власти. Отказавшись от выяснения предпосылок социалистической революции и идеализации большевизма, от мессианских иллюзий в отношении пролетариата, большевиков и лично Ленина, историки переключили своё внимание на новые источники, которые раньше рассматривались как контрреволюционные, возрос интерес к биографиям деятелей из антибольшевистского лагеря, актуализировалось изучение психоментальных факторов революции и т.д.».

4 Советская система представительных органов и развитие законодательства в СССР в 1920 — начале 1990 гг. Советские представительные органы на Дальнем Востоке России

4.1 Советская система представительных органов и законодательный процесс в СССР в 1920 — первые годы 1990 гг. ХХ столетия

4.1.1 Советская система представительных органов

В принятой 10.07.1918 г. V Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР организации и деятельности центральных и местных органов власти и управления посвящался тритий раздел «Конструкция Советской власти». В основу построения и деятельности советского государственного аппарата был положен принцип демократического централизма. Высшим органом власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК), который образовывал Совет народных комиссаров (СНК) для общего управления страной. Конституция определяла компетенцию этих органов, они наделялись законодательными полномочиями, что диктовалось с одной стороны, сложной исторической обстановкой, с другой стремлением создать такой работающий государственный аппарат, который соединял бы законодательные и исполнительные функции и, по замыслу авторов, избегал отрицательных явлений, свойственных буржуазному парламентаризму.

На местах власть принадлежала областным, губернским, уездным, волостным съездам Советов; городским и сельским Советам, которые избирали исполнительные комитеты. Местные Советы обладали всей полнотой власти в решении своих местных вопросов, вместе с тем на них возлагалось проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (ст. 61).

Но провозглашение съезда Советов высшим законодательным органом страны не получило полного воплощения на практике. Была ограничена также роль (ВЦИК). Реальная политическая власть принадлежала Президиуму ВЦИК и Совету народных комиссаров (СНК), который присвоил себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Его декреты подлежали немедленному исполнению. Для контроля за деятельностью местных Советов создавались революционные комитеты (ревкомы), состоявшие исключительно из сторонников большевиков.

После победы большевиков в Гражданской войне на всей территории РСФСР, а в последующем и территории СССР устанавливается единая система государственных органов в лице Советов.

30 декабря 1922 г. I Всесоюзный съезд Советов утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. Субъектами Союза СССР стали РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и ЗСФСЗ. В январе 1925 г. II съезд Советов СССР утвердил Конституцию СССР, которая законодательно закрепила образования СССР. Верховным законодательным органом становился Всесоюзный съезд Советов, а в перерыве между съездами — двухпалатный ЦИК: Совет Союза и Совет Национальностей.

Общесоюзному ЦИК предоставлялось право издания декретов и постановлений, обязательных для исполнения во всех республиках. Между сессиями ЦИК вся полнота законодательной, исполнительной и распорядительной власти передавалась его президиуму.

На основе Конституции СССР 1924 г. были внесены изменения в Конституции союзных республик.

Преобразования экономики и усиления централизации в системе управления привели к формированию новой модели общества. Произошедшие изменения в экономическом, социально-политическом и национально государственном развитии Советского Союза с средины 1920 гг. потребовали изменения основного Закона и государственных органов и органов управления. 05.12.1936 г. VIII Чрезвычайный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР. Политическую основу страны составляли советы депутатов трудящихся.

С годами менялась структура государственной власти: её высшим законодательным органом становился Верховный Совет, состоявший из двух палат (Совета союза и Совета Национальностей). В период между сессиями Верховного Совета СССР высшим органом власти являлся подотчётный ему Президиум Верховного Совета СССР, избиравшийся на совместном заседании обеих палат. Президиум давал толкование действующих законов СССР, издавал указы, производил всенародный опрос, отменял постановления СНК СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону и т.п., практически можно говорить, что он выполнял обязанности коллективного президента страны.

Изменившиеся во второй половине XX столетия общественные отношения в СССР потребовали внесения в Конституцию страны ряда принципиальных изменений. Вопрос о принятии новой Конституции впервые был поставлен Н. С. Хрущевым на внеочередном XXI съезде КПСС (1959 г.). Но только 07.10.1977 г. на внеочередной сессии Верховного Совета СССР она была принята. В соответствии с Конституцией СССР все Советы народных депутатов — Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные и другие Советы составляли единую систему органов государственной власти.

Верховный Совет СССР, состоял из Совета Союза и Совета Национальностей. Двухпалатный Верховный Совет СССР являлся высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом. Его обязанностями являлось: принятие и изменение общесоюзной Конституции, включение в состав Союза новых республик, утверждение государственных бюджетов, планов социального и экономического развития, принятие общесоюзных законов. В перерывах между сессиями Верховного Совета СССР его функции выполнял Президиум.

В союзных республиках высшими органами государственной власти являлись Верховные Советы Союзных республик, которые формировали свои Президиумы.

Краевые, областные, районные, городские, сельские и поселковые Советы являлись местными органами государственной власти.

На протяжении всего периода советской власти у депутатов Советов всех уровней был императивный мандат.

4.1.2 Развитие советского законодательства

Почти весь XX в. наряду с традиционными правовыми системами иностранных государств существовала и развивалась ещё одна правовая семья. Речь идёт о советском социалистическом праве, которое возникло вместе с образованием советского государства в 1917 г., и о социалистическом праве в широком смысле после образования других социалистических стран в послевоенные годы. Такой новый феномен мировой правовой жизни вызвал неодинаковую реакцию — от критики до признания. Критическая оценка многих принципов и положений социалистического права или признание некоторого его сходства (по структуре, понятиям) с римско-германской правовой системой не помешала видным компаративистам признавать данную систему как реальность, подлежащую сравнительному изучению.

Действительно, советское право формировалось преимущественно как отражение марксистско-ленинской теории о новом типе государства и новом типе права. Отвергались прежние юридические концепции и принципы, критически оценивались зарубежные конституционные и иные правовые акты. И, тем не менее, полного отторжения от иных правовых семей не происходило, ввиду как неизбежного обмена идеями, юридическими конструкциями и опытом, так и использования традиционных правовых принципов. Системы права СССР и других социалистических стран в основном восприняли традиционную отраслевую классификацию, модифицировав её рядом отраслей и подотраслей (колхозного права и др.). Использовались формы и приёмы кодификации, юридической техники.

На разных этапах развития социалистического права обстоятельной разработке были подвергнуты многие институты государственной власти, политического участия, статуса государственных предприятий, хозяйственных договоров.

Напомним, что в первые годы советской власти был реализован курс на отказ от старого права и формирование нового социалистического права. Правовые акты создавались с классовых позиций, причём жёсткое отторжение буржуазного (иностранного) права считалось одним из важнейших критериев. Тем не менее, и в научной литературе, и в правотворчестве влияние последнего, хотя и в скрытой форме, было несомненным. Показательны в этом плане книга М. А. Рейснера «Право. (Наше право. Чужое право. Общее право)», а также выступления и публикации П. И. Стучки. «Внутриправовая логика» неумолимо требовала формирования строгих правовых массивов.

Конституция РСФСР 1918 г. впервые определила общегосударственное законодательство как предмет ведения высших органов власти, особо выделив конституционное начало, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство. Перечень не был закрытым (ст. 49).

Правом издания законодательных актов обладали Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, СНК, а с 1919 г. — Президиум ВЦИК. Издавали правовые акты также центральные органы управления. Правотворческими правами были наделены и местные Советы. На местах в процессе правотворчества местные органы подчас издавали нормативные акты, противоречащие центральным нормативным актам. В выработке нормативных актов в ряде случаев принимали участие общественные организации трудящихся, в частности профсоюзы в создании норм трудового права.

Законодательные акты назывались по-разному: обращения, воззвания, декреты, постановления, декларации. Принципиальных различий между ними не было. Чаще всего они назывались декретами.

Понятие «закон» не было абсолютно совпадающим с понятием «законодательство». Не просматривалось в этот период существенных отличий между законом и ведомственным нормативным актом. Их можно было отличить по органу, который их принял. В то же время такой вид акта, как Основные начала отражал федеративные аспекты законодательства.

К концу 1922 г. в РСФСР было более 4 тысяч опубликованных в Собрании Узаконенней нормативных актов. Что бы сделать эти нормы доступными для их реализации, следовало их систематизировать, ликвидировать пробелы, противоречия. В Республике начинается кодификация норм советского права. Общее руководство кодификационными работами осуществлял СНК. Лишь после утверждения СНК кодексы ставили на обсуждение ВЦИК. Принятие в 1920 гг. Гражданского, Трудового, Земельного кодексов положило начало формированию новой системы законодательства.

В 1920 — 1930 гг. публикуется немало научных работ об отдельных отраслях советского права, не всегда отличаемых от отраслей законодательства. Были изданы книги об основах частного и имущественного права, очерки хозяйственного права, о брачном, семейном и опекунском праве, о земельном праве, о трудовом праве, курс гражданского процесса.

Конституция СССР 1936 г. ввела понятие закона, что повлияло на более чёткую дифференциацию правовых актов. Законы считались утверждёнными, если были они приняты обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов. Законы публиковались на языках союзных республик.

Всесоюзное юридическое совещание 1938 г. одобрило жёсткую классификацию отраслей права, предопределившую в основных чертах отраслевое построение законодательства. Но по-прежнему число собственно законодательных актов было невелико, а понятие отрасли права вбирало всю массу подзаконных актов отраслевого характера.

В послевоенный период и особенно в 1950 — 1960 гг. возобновляется процесс развития законодательства. В теоретическом плане важное значение имели исследования проблем сущности права, природы правоотношений и законности, субъектов гражданского права. Вышли в свет работы, посвящённые административному, жилищному, наследственному, изобретательскому, авторскому праву. Большое внимание уделяется анализу и оценке предмета и системы гражданского, государственного (конституционного) права.

В рассматриваемый период были расширены права (а по сути дела, восстановлены права, отменённые Конституцией СССР 1936 г.) союзных республик в области законодательства и осуществления правосудия. В феврале 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов». В результате этого устранялась введённая Конституция СССР 1936 г. чрезмерная централизация в области правосудия, гражданского, уголовного и процессуального законодательства. Одновременно это позволило обновить законодательство союзных республик в указанных областях, полнее учесть в нём национальные и бытовые особенности.

С учётом федеративного устройства государства за Союзом ССР было сохранено право установления основ уголовного, гражданского и процессуального законодательства, а также законодательства в области правосудия.

Шагом вперёд стала масштабная кодификация, в результате которой были приняты Основы законодательства и ГК, ГПК, УК, УПК, КЗоТ в союзных республиках. Заметный удельный вес имели Основы жилищного законодательства. Стало интенсивно развиваться законодательство об охране природы и рациональном природопользовании. Всего с 1958-го по 1977-й гг. было принято пятнадцать Основ законодательства. В стране с федеративным устройством закрепляются два уровня законодательства. Систематизация и кодификация законодательства получили новый размах в связи с подготовкой и принятием Свода законов Союза ССР и Сводов законов союзных республик.

Одновременно разрабатывались вопросы, связанные как с развитием нормативных правовых актов и их классификацией, процедурами принятия и реализации, так и со структурой отраслей и подотраслей законодательства, правовых институтов. Заметен вместе с тем акцент на императивные методы правового регулирования, отражавшие командно-бюрократический стиль управления в государстве. Права субъектов, особенно граждан, хозяйствующих субъектов были жёстко регламентированы.

Для 1970 — 1980 гг. характерно более интенсивное законодательство и развитие теории закона. В обществе все более отчётливо формируется мнение о необходимости обеспечить верховенство права и закона, гарантии прав личности. В известной мере оно получило отражение в Конституции СССР 1977 г. и конституциях союзных и автономных республик. Произошло некоторое размежевание законодательной компетенции Союза ССР и его республик, хотя оно не выходило ещё за рамки жёсткого правового унитаризма.

В апреле 1978 г. принимается последняя советская Конституция РСФСР, претерпевшая до 1993 г. ряд изменений и дополнений. Так, изменился статус высшего органа государственной власти Верховного Совета РСФСР. Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, состоящий из 1068 депутатов, Верховный Совет РСФСР (ВС РСФСР) стал органом Съезда, в статусе постоянно действующего распорядительного и контрольного органа государственной власти РСФСР, состоящий из двух палат: Совета Республики и Совета Национальностей. Созывался Верховный Совет Президиумом ВС РСФСР. И Съезд, и ВС РСФСР принимали законы.

Конец 1980 гг. — это период «перестройки» в нашем государстве. Получают признание концепции верховенства закона, правовой самостоятельности предприятий, кооперативов, иных юридических лиц. Обеспечение прав граждан становится лейтмотивом законодательных актов. Начинается период масштабного обновления и развития законодательства, особенно на уровне Союза ССР. Постепенно данный процесс распространяется и на республики.

Характеризуя ситуацию отношений между государством и обществом сложившуюся на Дальнем Востоке по состоянию на конец 1980 гг., нельзя не согласиться с выводами сделанными авторами издания «История Дальнего Востока России», которые подводя итог трансформации общества и власти на Дальнем Востоке в период «зрелого социализма» в СССР и перестройки делают вывод о том, что особенностью ситуации в дальневосточных краях и областях, осложнявшей диалог между ними, было то, что на местах власть воспринималась населением, прежде всего, как проводник интересов Центра. В краях и областях проявился классический сценарий потери власти органами КПСС и зарождение многопартийности, но со своей спецификой. На наш взгляд эта тенденция прослеживается и в сегодняшних отношениях российского Центра с дальневосточными субъектами РФ. Показателем в этом отношении стали выборы в органы государственной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае в сентябре 2019 г.

В первые годы последнего десятилетия XX столетия произошёл распад Союза ССР, и это даёт нам основания сделать следующие резюме:

а) советское (и социалистическое) право длительное время считалось классовым, выражающим интересы рабочих и крестьян, трудящихся;

б) право рассматривалось как орудие государственной власти;

в) в праве обеспечивались доминирующие интересы государства, и отсюда приоритетная защита государственной собственности;

г) право граждан до конца 1970 гг. не получало признание как приоритетное;

д) закон не занимал первенствующего положения в правовой системе, где главенствовали партийно-административные решения;

е) не обеспечивалась в полной мере судебная защита прав юридических и физических лиц.

25 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР был утверждён и вступил в силу Закон РСФСР «Об изменении названия государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика». Было установлено новое название государства — Российская Федерация (Россия).

По закону в течение 1992 г. было разрешено использовать название РСФСР в официальных актах и других документах, в текстовом оформлении государственных символов, а также в названиях государственных органов, их печатях, штампах и бланках. Последующие законы стали именоваться законами Российской Федерации (порядок нумерации сохранялся). 21 апреля 1992 г. были внесены соответствующие поправки в Конституцию. С этого момента РСФСР юридически превратилась в Российскую Федерацию.

Был зафиксирован принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Конституция закрепила право граждан на «любые формы собственности».

Появился институт Президента — высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной власти.

Конституция ввела понятие «местное самоуправление».

Были внесены и ряд других правовых новел, направленных на развитие демократических основ.

В начале 1990 гг. в повестке дня вырисовывается вопросы, какими путями будут развиваться правовая система России и правовые системы стран Центральной и Восточной Европы? Вольются ли они в большую семью континентального права, в какой мере будет испытываться в России как многонациональной стране влияние мусульманского права, есть ли условия для формирования общего славянского права, каким будет общее правовое постсоциалистическое пространство?

Эти вопросы требовали объективных ответов, ибо без них правовое развитие страны могло стать стихийным и подверженным любому внешнему воздействию. Правовые акты и нормы не будут восприниматься населением как «свои», «близкие» и «понятные». Своеобразие российского правосознания как «чувства правовой справедливости» позволит поднять уровень правотворчества и правоприменения, в чем мы так нуждались.

В научной среде, в сфере политики, в кругах общественности обсуждается несколько вариантов развития постсоциалистической правовой семьи. Вариант первый — «возвращение» традиционных правовых семей и, прежде всего континентального права. Действительно, многие правовые идеи и принципы реально становятся общими и охотно воспринимаются в России, Чехии, Польше и других странах, «копируются» законодательные акты. Но всегда ли удаётся отвлечься от исторических правовых корней, пренебречь правопреемственностью и правовыми взглядами граждан, которые не меняют их коренным образом.

Вариант второй предложен исследователями, которые считают возможным формировать общее российское право с приоритетным влиянием русской правовой идеологии и законотворческих новелл. Культурно-историческая, религиозно-этическая и морально-психологическая общность народов служит фундаментом для этого процесса. И в нашей отечественной истории, как известно, были разработаны аспекты славянского уклада жизни и мышления, социо-исторических, государственно-правовых институтов. Напомним о книге Н. Я. Данилевского «Россия и Европа» и о книге М. Ф. Владимирского-Буданова «Обзор русского права», в которых утверждается, что идеи единства славянского права не противоречат правовым различиям.

В самом деле, к такой перспективе побуждают общность правопонимания и источников права, некоторые традиционные коллективистские структуры и формы правового общения, традиции общего юридического языка, построения законодательства, сохранения нормативных текстов. Усиление интеграции славянских народов и государств усиливает данную тенденцию, и она заслуживает дальнейшего изучения.

Вариант третий — постепенное формирование на постсоциалистическом пространстве двух-трёх правовых семей: прибалтийской с тяготением к северной (скандинавской) правовой семье, славянской правовой семьи в сочетании с азиатско-мусульманской правовой семьёй, центрально-европейской с тяготением к романо-германской семье. При сильном взаимовлиянии будет трудно жёстко структурировать разные правовые семьи, но их мировоззренческие истоки и проявления правопреемственности могут быть выражены более или менее отчётливо.

4.2 Советские представительные органы государственной власти на Дальнем Востоке России

В связи с особенностью обстановки на Дальнем Востоке России (интервенция, гражданская война, создание ДВР) советизация территорий здесь началась с создания ревкомов, которые должны были подготовить необходимые условия для перехода от органов власти, создаваемых по принципу назначения, к Советам, избираемым на основе Конституции РСФСР. При этом если в Якутии ревкомы создавались в те же сроки, что и в остальной России, то в Дальневосточной области создание ревкомов, по указанным выше причинам, началось с некоторым «опозданием». Здесь только в ноябре 1922 г. создаётся специфическая форма управления Дальневосточный Революционный Комитет (Дальревком), которому поручалось провести в жизнь объединение Дальнего Востока с Советской Россией и установление повсеместно в крае власти Советов. ВЦИК РСФСР вручил ему высшую распорядительную и исполнительную власть. В его деятельности были соединены как законодательные, так и исполнительные функции. «Дальревком» имел право издавать обязательные для населения и всех местных правительственных органов постановления и распоряжения, которые могли быть отменены ВЦИК и Совнаркомом РСФСР. В свою очередь «Дальревком» имел право отменять и приостанавливать постановления губисполкомов и губревкомов, действующих на территории Дальнего Востока. При нём существовало 15 различных отделов. Состав его назначался ВЦИК по представлению Совнаркома РСФСР. Устанавливалось, что Дальревком в своей деятельности подчиняется ВЦИК и СНК РСФСР перед ними и отчитывается. Местонахождение г. Чита.

В декабре 1922 и январе 1923 гг. были образованы губернские, уездные, волостные и сельские революционные комитеты.

На основании Положения, утверждённого ВЦИКом, и предложений Дальбюро ЦК РКП (б) «Дальревком» 12.12.1922 г. принял постановление об организации на Дальнем Востоке Советов.

Выборы в Советы в Приморье прошли в феврале-марте 1923 г., в апреле-июне в остальных субъектах Дальневосточной области. Закончившееся в июле месяце построение нормальных выборных советских аппаратов — Советов и их исполкомов — не коснулось Сахалинской и Камчатской областей и высшего органа власти Дальневосточной области — Дальрвкома. Областной съезд не созывался, так как чрезвычайно сложная политическая и экономическая обстановка в области ещё на значительное время требовала иметь во главе края чрезвычайный орган власти в лице Дальревкома, облечённого особыми чрезвычайными полномочиями.

I краевой съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов Дальневосточного края, работавший в марте 1926 г., на основе Конституции РСФСР (1925 г.) избрал Дальневосточный краевой исполнительный комитет (Далькрайисполком). На этом деятельность Дальревкома закончилась. Оценивая работу «Дальревкома» можно сказать, что, во-первых, советизация Дальнего Востока к 1926 г. была проведена полностью, во-вторых, административно-командная система за эти годы, как целое, воспроизвела себя в своей части не только по содержанию, но и по форме на территории бывшей Дальневосточной республики.

С этого момента органы власти на Дальне Востоке были сформированы по образцу европейской части России.

Система Советской власти просуществовала в России, с небольшими изменениями, до 1993 г. История Советов показывает, что выбранный гегемоном государственного строительства рабочий класс оказался неспособным к управлению государством. К 90 гг. ХХ столетия отчётливо высветилась проблема переустройства государственного управления в стране, основанного на примате института частной собственности и строительстве соответствующих органов государственной власти главным организационным принципом которых является принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Вопросы и задания для повторения

1. Исторические предпосылки возникновения законодательных (представительных) органов власти в России.

2. Дореволюционная история возникновения законодательных, представительных органов власти.

3. Что из себя представляли представительные органы на Дальнем Востоке России в период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 — октябрь 1922 гг.)?

5. Законотворческий процесс в СССР.

6. Раскройте особенности государственного устройства СССР и РСФСР в 1977 — 1991 гг.

Дополнительная литература

Указ Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. №39, ст. 3597.

Указ Президента РФ от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.,

Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 №З-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года»» // Вестник Конституционного Суда РФ, 1994, №6.

Голова, Н. Ю. Основные этапы становления законодательной власти в России и образования Совета Федерации // Вторые Державинские чтения в Республике Мордовия. Материалы научно-практической конференции (г. Саранск, 18 мая 2005 г.) / [Н. Ю. Голова, Е. В. Мильчехина]. — Саранск: РПА МЮ РФ, 2005. — С. 160—165.

Голощапов, Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России: 1990—2000: Дисс. … канд. истор. наук / Р. В. Голощапов. — Хабаровск. 2002. — 234 с.

Коваленко, Н. И. Представительные органы власти Приамурского государства (1921 — 1922 гг.) / Н.И Коваленко // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденция развития. В 3-х частях. — Владивосток, 2000. Ч. 3. — С. 42—46.

Луценко, Е. В. Федеративная природа института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Дисс. … канд юрид наук / Е. В. Луценко. — Ростов-на-Дону. 2008. — 254 с.

Максимова, О. Д. Законотворчество в Советской России в 1917 — 1922 гг. / О. Д. Максимова — М: Зерцало. 2011. — 404 с.

Мижуев, П. Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы / П. Г. Мижуев. — СПб., 1906. — 360 с.

История Дальнего Востока России. Общество и власть на российском Дальнем Востоке в 1960 — 1991 гг. Т. 3. Кн. 5 / Под общ. ред. В. Л. Ларина; отв. ред. А. С. Ващук. — Владивосток: ИИАЭ ДВО РАН, 2016. — 940 с.

Сонин, В. В. Народное собрание — высший представительный орган государственной власти дальневосточной республики (1920 — 1922 гг.) / В. В. Сонин // В сб. Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае. История, современность, тенденции развития. В трёх частях. — Владивосток: Дума Приморского края, 2000. Ч. 2. — С. 84—91.

Трофимов, Е. Н. Этапы формирования выборной законодательной власти в России / Е. Н. Трофимов // Вестник Томского государственного университета №5. 2008. — С. 60—65.

Хачатурян, Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: Монография / Б. Г. Хачатурян. — Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в городе Хабаровске), Приамурское географическое общество. 2000. — 241 с.

Хачатурян, Б. Г. Государственное право Хабаровского края: Историко-правовое исследование / Б. Г. Хачатурян. — Хабаровск: Дальневосточный центр муниципального права, 2018. — 414 с.

Шалашная, В. М. Роль Комитета министров и Совета министров Российской империи в законотворческом процессе 1860 — 1870-х гг. / В. М. Шалашная // Сб. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — Тамбов: Грамота, 2011. №3. Ч. 1. — С. 198—201.

Лекция 2 Федеральное Собрание Российской Федерации

Вопросы:

Основы правового статуса законодательной (представительной) власти в Российской Федерации. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации. Состав и структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Должностные лица и коллегиальные органы Государственной Думы РФ. Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Состав, структура и порядок работы Совета Федерации.

1 Основы правового статуса законодательной (представительной) власти в Российской Федерации

В декабре 1993 г. принимается новая Конституция Российской Федерации, закрепившая совершенно новые принципы государственного строительства, основополагающим стал принцип закрепивший положение о том, что в России государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии с конституционными нормами создаётся новый законодательный (представительный) государственный орган — Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, постоянно действующий орган представительной и законодательной власти России.

Конституция РФ (ст. 95) устанавливает, что Федеральное Собрание Российской Федерации (далее, ФС РФ)) состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, которые заседают раздельно.

Палаты ФС РФ — Государственная Дума и Совет Федерации друг другу не подчинены, исполняют свои полномочия независимо одна от другой и поэтому их ни в коем случае нельзя называть «верхней» или «нижней» (как это, к сожалению, принято в современной российской журналистике, да и среди отдельных политических деятелей и юристов).

Государственная Дума ФС РФ и Совет Федерации ФС РФ наделены совершенно обособленными полномочиями (см. далее), а тот факт, что Государственная Дума при отклонении Советом Федерации принятого ею федерального закона может преодолеть данное вето Совета Федерации и, по существу, оставить Совет Федерации вне рамок дальнейшего законодательного процесса ещё очевиднее подчёркивает не «подчинённое положение Государственной Думы по отношению к Совету Федерации.

Так к ведению Государственной Думы относятся:

— дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

— решение вопроса о доверии Правительству РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов;

— назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

— объявление амнистии;

— выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии с положениями главы 5 Конституции России важнейшим полномочием Государственной Думы является рассмотрение и принятие федеральных законов. Ни один из иных органов федеральной власти России подобными полномочиями не обладает (в функции Совета Федерации входит, в том числе только уже одобрение принятых Государственной Думой законов).

Следует отметить, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и зашита нрав и свобод человека и гражданина; гражданства в Российской Федерации; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и некоторые другие вопросы.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, следует иметь в виду, что ст. 72 Конституции определены вопросы, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и се субъектов. Принятие соответствующих федеральных законодательных актов по данным вопросам имеет свои особенности, учитывающие элемент именно «совместного» ведения и предусматривающие более активную роль, и участие субъектов РФ в законодательном процессе. По предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

С учётом изложенною необходимо особо оговорить также, что согласно ст. 73 и ч. 4 — 6 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, и нормативным правовым актом субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

По вопросам, отнесённым к её ведению Конституцией РФ, Государственная Дума принимает постановления. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией. В частности, Государственной Думой принимается в двух чтениях постановление об амнистии.

К ведению Совета Федерации относятся (ст. 102):

— утверждение изменения границ между субъектами РФ;

— утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

— утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

— решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами территории России;

— назначение выборов Президента РФ;

— отрешение Президента РФ от должности;

— назначение на должность судей Конституционного и Верховного Суда РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

— назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов.

Как уже подчёркивалось, важнейшим полномочием Совета Федерации является участие в принятии федеральных законов, которое выражается в форме одобрения/неодобрения им принятых Государственной Думой федеральных законов. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом он отклоняет данный закон и возвращает его в Государственную Думу.

По вопросам, отнесённым к его ведению Конституцией РФ, Совет Федерации принимает постановления. Они принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решении не предусмотрен Конституцией.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (по состоянию на 01.09.2019 г. в Совет Федерации состоял из 170 членов): по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти 85 субъектов РФ.

Государственная Дума избирается сроком на пять лет и состоит из 450 депутатов, избираемых в соответствии с принципами, изложенными в федеральном законодательстве.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Вопрос о лишении их неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

И Государственная Дума, и Совет Федерации избирают из своего состава Председателя соответствующей палаты и его заместителей. Председатель Совета Федерации ФС РФ и его заместители, Председатель Государственной Думы ФС РФ и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Обе палаты парламента России образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат самостоятельно принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

2 Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации

Каждая из палат Федерального собрания Российской Федерации имеет свой порядок формирования: Государственная Дума формируется на основе выборов, а члены Совета Федерации назначаются (наделяются полномочиями).

2.1 Формирование Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется в основном Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014 №20-ФЗ (ред. от 29.05.2019) и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 29.05.2019), а также другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с российским законодательством депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 г. и имеющий право участвовать в выборах.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать российского гражданина к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории РФ, обладает равными с иными гражданами РФ правами на выборах депутатов Государственной Думы. Не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин РФ, признанный судом недееспособным или находящийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин РФ, в отношении которого вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определённого срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до истечения установленного судом срока.

Конституцией РФ устанавливается, что выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днём голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресение месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

Расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы производятся за счёт средств федерального бюджета.

Подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляют:

— Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

— избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

— окружные избирательные комиссии;

— территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;

— участковые избирательные комиссии.

Наблюдателям должен быть обеспечен доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, который образован в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых или в другом месте временного пребывания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке.

Наблюдатель, в частности, вправе:

— знакомиться со списками избирателей;

— находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка;

— наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям;

— присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования;

— наблюдать за подсчётом числа избирателей, внесённых в списки избирателей, избирательных бюллетеней, выданных избирателям, погашенных избирательных бюллетеней; наблюдать за подсчётом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих ему обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей; визуально знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем при подсчёте голосов избирателей; наблюдать за составлением избирательной комиссией протоколов об итогах голосования и иных документов;

— обращаться к председателю участковой избирательной комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

— знакомиться с протоколами избирательной комиссии, в которую он направлен, и нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, с документами, приложенными к протоколу об итогах голосования, о результатах выборов, получать от соответствующей избирательной комиссии заверенные копии указанных протоколов и приложенных к ним документов, либо изготавливать копии указанных протоколов и иных документом при этом по требованию наблюдателя избирательная комиссия обязана заверить указанные копии;

— обжаловать решения и действия (бездействие) участковой избирательной комиссии, иной избирательной комиссии в непосредственно вышестоящую избирательную комиссию или в суд;

— присутствовать при повторном подсчёте голосов избирателей в соответствующих комиссиях.

Представители средств массовой информации вправе знакомиться с решениями и протоколами всех избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, изготавливать либо получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных решений и протоколов и приложенных к ним документов.

Голосование по выборам депутатов Государственной Думы проводится с 8 до 20 часов по местному времени.

Каждый избиратель голосует лично. Заполненные избирательные бюллетени избиратель опускает в опечатанный (опломбированный) стационарный ящик для голосования.

Официальное опубликование общих результатов выборов, осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трёх недель со дня голосования.

2.2 Формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 95):

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

3. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

4. Президент РФ не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

5. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Порядок формирования Совета Федерации регулируется Федеральным законом от 03.12.2012 №229-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Кандидатом от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа.

Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа данного органа. При этом, указанные выше субъекты могут предложить только одну кандидатуру. Порядок рассмотрения вопроса определяется регламентом данного органа. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ новый член Совета Федерации должен быть избран не позднее одного месяца со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Работа эта начинается с выдвижения кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Каждый кандидат на должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным Федеральным законодательством, одна из которых в случае избрания представившего её кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Список кандидатур и сведения о кандидатурах представляются кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением).

В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) член Совета Федерации — представитель от исполнительного органа государственной власти данного субъекта Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до вступления в силу решения вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ о наделении его полномочиями члена Совета Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации — представителя от этого же органа государственной власти субъекта РФ.

2.3 Механизм роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Важнейшими положениями, характеризующими независимый и самостоятельный статус законодательной (представительной) власти Российской Федерации, являются специально оговорённые в Конституции РФ условия роспуска Государственной Думы и невозможность роспуска Совета Федерации.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в двух случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ, т.е. в первом случае — после трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой (Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы). Второй случай, когда Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, — если Государственная Дума в течение трёх месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу). Кроме того, Председатель Правительства РФ самостоятельно может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Государственная Дума не может быть распущена:

— по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Российской Федерации (см. выше), в течение года после ее избрания;

— с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

— в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Роспуск Совета Федерации Конституцией России не предусмотрен.

3 Состав и структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Должностные лица и коллегиальные органы Государственной Думы РФ

Государственная Дума является одной из двух палат Федерального Собрания — парламента Российской Федерации и состоит, как уже говорилось выше, из 450 депутатов. Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к её ведению в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы ФС РФ, принятым постановлением Думы №2134-II 22.01.1998 (в ред. постановления от 18.07.2019).

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции и депутатские группы.

Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Решение об избрании Председателя оформляется постановлением палаты.

От своих должностей Председатель, первые заместители и заместители Председателя Государственной Думы могут быть освобождены большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

К основным полномочиям Председателя Государственной Думы относятся, в частности:

— ведение заседаний палаты;

— организация работы Совета Государственной Думы;

— осуществление общего руководства деятельностью Аппарата Государственной Думы, в том числе назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы (с согласия Совета Государственной Думы), а также первого заместителя Руководителя Аппарата — управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата Государственной Думы (по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы);

— представление палаты во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счётной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

— подписание принятых Государственной Думой постановлений;

— направление в Совет Федерации для рассмотрения одобренных Государственной Думой ФС РФ проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов и принятых федеральных законов, а Президенту РФ федеральных законов, принятых Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ряд других.

Отметим, что Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение или поручение её Председателя.

Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создаётся Совет Государственной Думы. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель, его первые заместители и заместители. Заседание Совета ведёт Председатель Государственной Думы. В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели Комитетов или (по их поручению) представители Комитетов Думы. Заседание Совета правомочно, если число присутствующих на нем членов Совета и лиц, наделённых правом решающего голоса, составляет более половины от общего числа членов Совета. Решение Совета принимается большинством голосов от числа членов Совета и лиц, наделённых правом решающего голоса, присутствующих на заседании. В том случае, если при принятии решения Совета голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или один из его заместителей, который ведёт заседание Совета.

В заседаниях Совета вправе участвовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательном инициативы, если на заседании Совета рассматривается вопрос о законопроектах, внесённых данными субъектами права законодательной инициативы.

Важно отметить, что каждый депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы является важнейшим субъектом всей законотворческой деятельности, поскольку он наделён, в частности, следующими полномочиями:

— формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию;

— принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

— формирует проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении;

— формирует проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы;

— назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесённого в Думу субъектом права законодательной инициативы, к рассмотрению Думой;

— направляет законопроект для рассмотрения в комитеты Палаты, депутатские объединения, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и устанавливает срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;

— по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования ст. 104 (ч. 1 и 3) Конституции РФ либо ст. 105 или ч. 5 ст. 108 Регламента Государственной Думы.

Необходимо также отметить, что Государственная Дума вправе отменить любое решение её Совета.

Совет направляет свои решения, документы, материалы и иную информацию депутатам, в депутатские объединения и комитеты Государственной Думы.

Депутатскими объединениями являются фракции. Фракция — объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Важно подчеркнуть, что депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган.

В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность такой группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем группы является первый заместитель руководителя фракции.

Деятельность фракции организуется ею в соответствии с Федеральным законом Федеральный закон от 08.05.1994 №3-ФЗ (ред. от 03.07.2019) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 11.07.2001 №95-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О политических партиях», Регламентом Думы, положением о фракции.

В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума образует из числа своих депутатов комитеты Государственной Думы ФС РФ (далее, комитеты). Комитеты Государственной Думы — основной рабочий орган законотворческой работы Думы. Они обладают, в частности, следующими полномочиями:

— осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой ФС РФ;

— вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения ею вопросов на очередной месяц, а также вносят предложения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

— осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ;

— проводят анализ практики применения законодательства.

Так, в Государственной Думе (созыва 2004 — 2007 гг.) были образованы следующие комитеты (отметим, что все комитеты могут быть образованы на срок, не превышающий срока полномочий самой Государственной Думы): по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам; по кредитным организациям и финансовым рынкам; по экономической политике, предпринимательству и туризму; по собственности; по промышленности, строительству и наукоёмким технологиям; по энергетике, транспорту и связи; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и детей; по аграрным вопросам; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по культуре; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по делам национальностей; по физической культуре, спорту и делам молодёжи; по проблемам Севера и Дальнего Востока; по делам ветеранов. Государственная Дума ФС РФ вправе образовывать и другие комитеты.

В самих думских комитетах по основным курируемым комитетом вопросам могут создаваться подкомитеты, которые предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета.

Председатели комитетов, их первые заместители и заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению депутатских объединений. Состав комитета утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение об утверждении состава комитета оформляется постановлением Думы. Изменения в составе комитета производятся постановлением Государственной Думы. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением её Председателя, обязан состоять в одном из комитетов, при этом депутат может быть членом только одного комитета.

Заседания комитета проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание комитета правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета.

Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является (ч. 5 ст. 24 Регламента Государственной Думы).

Решение комитета принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, присутствующих на заседании, и членом комитета, передавших свои голоса другим членам данного комитета, если иное не предусмотрено Регламентом Государственной Думы.

На заседание комитета могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации. Комитет вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Комитеты палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

4 Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии со ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент России может созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя или его заместителя заседания Думы могут вести поочерёдно представители депутатских объединений по согласованию между ними.

На первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей Центральной избирательной комиссией РФ и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. Кроме того, на первом заседании депутаты избирают её Председателя и его заместителей.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. Однако представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты только при условии их аккредитации в палате.

На заседания палаты могут быть приглашены также представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым ею законопроектам и иным вопросам.

Государственная Дума может принять решение и о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено лицом, председательствующим на данном заседании Думы, Советом Государственной Думы, Президентом России, комитетом Думы или депутатским объединением, а также Председателем самой Государственной Думы или Председателем Правительства РФ. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа депутатов Думы, принявших участие в голосовании.

На закрытое заседание Государственной Думы запрещается проносить и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат, Кроме того, на закрытые заседания Думы не допускаются представители средств массовой информации.

На любом открытом или закрытом заседании Палаты имеют право присутствовать Президент РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства РФ, члены Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счётной палаты РФ, его заместители, аудиторы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, а также уполномоченные Советом Общественной палаты члены Общественной палаты (только на открытых заседаниях Государственной Думы и при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты).

Руководители федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных министров) и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти могут участвовать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или по его поручению — одного из его заместителей. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или по его поручению — одного из его заместителей.

Государственная Дума по предложению депутатов Думы, депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы вправе пригласить на своё заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ и его заместителя, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц. Принятое Государственной Думой Постановление по этому вопросу, а также приглашение Председателя Государственной Думу направляются приглашённому должностному лицу не позднее чем за пять дней до заседания, на которое приглашено должностное лицо.

Для Президента Российской Федерации в зале заседаний Думы отводится специальное место, над которым помещаются Государственный флаг Российской Федерации и Государственный герб Российской Федерации. Отводятся места также для Председателя Совета Федерации, Председателя Правительства РФ, членов Правительства РФ, Председателя Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, Председателя Счётной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Генерального прокурора России, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, представителей Правительства РФ, членов Совета Федерации и членов Общественной палаты.

Государственная Дума осуществляет свою работу в ходе двух сессий — весенней и осенней. Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Думы, заседания думских комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам, но может быть назначено дополнительное или внеочередное заседание. Время проведения заседаний устанавливается Регламентом Государственной Думы.

Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные его заседания проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Начинаются заседания Совета, как правило, в 10 часов.

Парламентские слушания проводятся в дни и время, определённые Советом Государственной Думы.

Комитеты и комиссии Государственной Думы ФС РФ заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов во фракциях и в депутатских группах. Четверг отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах. По пятницам может проводиться «час заявлений». Выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов во время «часа заявлений» не могут превышать пять минут. По решению палаты — это время может быть продлено.

Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов Думы с избирателями. Периоды работы депутатов с избирателями устанавливаются распорядком работы депутатов палаты на очередную сессию.

Работа в Государственной Думе осуществляется на русском языке. Депутат, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об этом Совет Государственной Думы. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык. Депутат выступает с трибуны, от установленного в зале микрофона или со своего рабочего места в зале заседаний.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы ФС РФ, которую проводит председательствующий. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на её заседаниях (о невозможности присутствовать на заседании палаты депутат должен заблаговременно проинформировать руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Думы). Регистрация присутствующих на заседании депутатов осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с тремя основными организационными документами:

1) разработанной Советом Государственной Думы и своевременно разосланной депутатам Думы примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, утверждаемой на одном из ее первых заседаний;

2) с календарём рассмотрения вопросов Государственной Думы на текущий месяц, составленным Советом Думы по предложениям депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы;

3) с порядком работы очередного заседания Государственной Думы, утверждаемыми большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты документов и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты. Кроме того, проекты документов и материалы, подлежащие распространению среди депутатов, размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать своё мнение по кандидатурам должностных лиц избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными установленными правами.

Выступающий в Государственной Думе не вправе нарушать правила депутатской этики — употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего дня заседания. В случае нарушения указанных правил депутат может быть также лишён права выступления на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством от общего числа депутатов.

Отметим также, что во время работы в Государственной Думе депутаты должны носить деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности Государственной Думы.

Внеочередному рассмотрению на заседании Думы подлежат:

1) послания и обращения Президента РФ;

2) законопроекты, внесённые в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ;

3) проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год и о бюджетной системе;

4) федеральные конституционные законы и федеральные законы, возвращённые в Государственную Думу на повторное рассмотрение в порядке, предусмотренном ст. ст. 105 и 107 Конституции РФ;

5) нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, имеющие статус законодательной рекомендации Союза;

6) проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации;

7) проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

8) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесённым Конституцией РФ к ведению Думы;

9) проекты Регламента Государственной Думы и постановлений Думы о внесении в него изменений, а также иные законопроекты и вопросы — только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Председательствующий на заседании Государственной Думы Председатель Государственной Думы или лицо, его заметающее:

— руководит общим ходом заседания;

— предоставляет слово выступающим;

— ставит на голосование каждое предложение депутатов Государственной Думы ФС РФ в порядке поступления;

— проводит голосование и оглашает его результаты; при этом вправе в случае нарушения регламентных положений предупреждать депутата Государственной Думы, а при повторном нарушении лишать его слова (депутат, допустивший грубые, оскорбительные выражения в адрес председательствующего, других депутатов, лишается слова без предупреждения), а также удалять из зала заседаний приглашённых лиц, мешающих работе Государственной Думы.

Заседания Государственной Думы проводятся в рабочие дни с 10 до 14 часов (утренние) с перерывом с 12 часов до 12 часов 30 минут (этот перерыв депутатами именуется, как перерыв «на кофе», своеобразный «кофебрэйк») и с 16 до 18 часов (вечерние). Однако в соответствии с Регламентом Государственной Думы председательствующий на думском заседании вправе без голосования продлить заседание в среду до принятия окончательного решения по вопросу, обсуждение которого было начато в основное время заседания палаты.

Продолжительность докладов, содокладов и заключительного слова устанавливается председательствующим на заседании Государственной Думы по согласованию с докладчиками с содокладчиками, но не должна превышать 15 минут для доклада, 10 минут для содоклада и 10 минут для заключительного слова. Выступающим в прениях предоставляется до 10 минут.

4.1 Аппарат Государственной Думы

Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Думы, Председателя Государственной Думы и его заместителей осуществляет Аппарат Государственной Думы, который имеет статус юридического лица. Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность его работников определяются законодательством Российской Федерации и Положением об Аппарате Государственной Думы, который утверждается Председателем Государственной Думы ФС РФ.

В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, постановлениями Государственной Думы, Регламентом Государственной Думы, решениями Совета Государственной Думы, распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата, названным Положением об Аппарате Государственной Думы.

В Аппарате не могут создаваться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Штаты аппаратов комитетов Государственной Думы, за исключением аппарата Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, определяются исходя из численности депутатов Государственной Думы — членов соответствующего комитета, количества подготовленных комитетом к рассмотрению Думой законопроектов и принятых (одобренных) Думой законов за предшествующий год, а также законопроектов, находящихся на рассмотрении в комитете, их объёма и сложности, из вопросов ведения комитета.

Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Возглавляет Аппарат Руководитель, который назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Структурными подразделениями Аппарата являются: секретариаты Председателя Государственной Думы и его первых заместителе и заместителей; аппараты депутатских объединений в Государственной Думе; аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы; Секретариат Руководителя Аппарата Государственной Думы и его заместителей; управления и другие структурные подразделения в соответствии с утверждённой структурой Аппарата.

Работники, замещающие в Аппарате государственные должности федеральной государственной службы, являются федеральными государственными служащими. Работники аппаратов комитетов и комиссий Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлениям председателей комитетов и комиссий Думы. Работники Аппарата как федеральные государственные служащие подчиняются Руководителю Аппарата. В то же время общее руководство деятельностью аппаратов комитетов и комиссий Государственной Думы осуществляют председатели соответствующих комитетов и комиссий Государственной Думы, являющиеся представителями политических объединений. Таким образом, налицо определённая двойственность подчинения государственных служащих Аппарата Государственной Думы и в определённой мере их зависимость от функционеров общественных объединений, что, как представляется, безусловно, нельзя признать законным и обоснованным.

4.2 Порядок принятия решений Государственной Думой

Решения Государственной Думы принимаются на её заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поимённым. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчёта голосов или без её использования. При этом голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчёт голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.

Рейтинговое голосование — это ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат. При этом предъявление Результатов голосования в абсолютном и процентном выраженных по каждому голосованию производится только по окончании голосования по всем вопросам. Если по итогам рейтингового голосования несколько вопросов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым считается решение по вопросу, набравшему наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из вопросов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на повторное голосование ставится вопрос, набравший наибольшее число голосов. Решение по нему считается принятым, если при голосовании он набрал достаточное для принятия число голосов.

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование. Подсчёт голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Качественное голосование альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо».

При проведении тайного голосования с использованием электронной системы данные о результатах поимённого голосования депутатов в память электронной системы не заносятся.

Постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусматривается думским Регламентом. К процедурным относятся, например, вопросы о перерыве в заседании или переносе заседания, предоставлении дополнительного времени для выступления, продолжительности времени для ответов на вопросы по существу законопроекта, проведении закрытого заседания.

При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос и подаёт его за принятие решения или против него либо воздерживается от принятия решения. При использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом своего голоса другому депутату Думы в связи с отсутствием на заседании по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы составляет на имя Председателя Думы на депутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое передаётся голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы вправе также направить телеграммой. Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы для учёта и хранения. Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведённого для голосования.

Открытое голосование на заседании Государственной Думы проводится с использованием электронной системы подсчёта голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Открытое голосование может осуществляться и том числе с использованием именных бюллетеней.

Тайное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчёта голосов или с использованием бюллетеней. Выдача бюллетеней для тайного голосования начинается не позднее, чем за один час до начала голосования; тайное голосование проводится в течение 30 минут с момента начала голосования, если иное не установлено Государственной Думой.

Поимённое голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемому большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании, и осуществляется с использованием электронной системы подсчёта голосов или именных бюллетеней.

В заключение данного раздела необходимо отметить, что механизм формирования нового органа государственной власти — Государственной Думы Федерального Собрания РФ, различные стороны её деятельности на протяжении всех постсоветских лет усиленно исследуются как российскими, так и зарубежными учёными. В числе таковых можно назвать И. П. Рыбкина, К. К. Иванова, Ю. Е. Ширяева и др. Для понимания проблем становления современного российского парламентаризма имеет конкретный интерес докторская диссертация В. И. Селютина.

Общий вывод по рассмотренной теме можно сделать следующий: Государственная Дума выполняет три главные функции: законотворческую, представительную и контрольную. Она является основным законодательным органом и ей принадлежит главная роль в законодательном процессе.

5 Состав, структура и порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является второй из двух палат (наряду с Государственной Думой) Федерального Собрания — парламента Российской Федерации (далее, Совет Федерации), являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации и действует на постоянной основе.

На момент написания данного учебного пособия, порядок формирования Совета Федерации устанавливался Федеральным законом 2002 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Порядок работы Совета Федерации определяется его регламентом.

Важнейшим полномочием Совета Федерации является участие в принятии федеральных законов, которое выражается в форме одобрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом он отклоняет данный закон и возвращает его в Думу.

По вопросам, отнесённым к его ведению Конституцией РФ, Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией, принимает постановления.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. По решению Совета Федерации место проведения заседания может быть изменено.

Совет Федерации собирается на весеннюю и осеннюю сессии:

— на первую — с 25 января по 15 июля;

— на вторую — с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведётся работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (в один день или в течение нескольких дней подряд). Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее — с 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учёта времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.

Заседание Совета Федерации ведутся на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть, поимённым.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчёт голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.

Рейтинговое голосование — это ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вариантов вопросов. При этом объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только после проведения голосования по всем вариантам вопросов.

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосовании. Подсчёт голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ или Регламентом палаты.

Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформляются постановлениями или выписками из протокола заседания.

Органами Совета Федерации являются Совет палаты, а также комитеты и комиссии Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. Совет палаты является постоянно действующим органом. В его состав входят Председатель и заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

— утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

— обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;

— рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

— формирует список лиц, приглашённых на заседание Совета Федерации и выполняет иные функции.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях. Однако коллегиально Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Совет Федерации образует комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации из числа членов палаты.

Советом Федерации образованы, в частности: Комитет по конституционному законодательству; Комитет по правовым и судебным вопросам; Комитет по делам Федерации и региональной политике; Комитет по вопросам местного самоуправления; Комитет по обороне и безопасности; Комитет по бюджету; Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению; Комиссия по взаимодействию со Счётной палатой Российской Федерации, Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комиссия по Регламенту и организации парламентской деятельности; Комиссия по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Комитет по социальной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комиссия по делам молодёжи и спорту; Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комитет по промышленной политике; Комиссия по естественным монополиям; Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды; Комитет по аграрно-продовольственной политике; Комитет по делам Севера и малочисленных народов; Комиссия по информационной политике; Комиссия по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права, несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты и являются постоянно действующими органами палаты.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции России, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесённых к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации (разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним, осуществляют подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотри Совета Федерации федеральным законам, а также выполнись иные функции, предусмотренные Регламентом палаты.

Так, например, к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству относятся вопросы законодательного обеспечения:

— порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ;

— поправок к Конституции Российской Федерации;

— защиты прав и свобод человека и гражданина;

— государственного устройства Российской Федерации;

— конституционного права;

— избирательного права;

— государственной службы.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству предварительно обсуждает кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ и обеспечивает взаимодействие Совета Федерации с Конституционным Судом РФ по организации участия представителей Совета Федерации в заседаниях Конституционного Суда РФ при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, он предварительно обсуждает и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Совета Федерации по результатам рассмотрения ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в РФ, а также осуществляет взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации. К ведению этого Комитета могут относиться и иные конституционно-правовые вопросы по согласованию с соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации.

Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом, комиссией. Комитеты и комиссии Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, комиссии, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Отметим также, что в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений. Член Совета Федерации обязан присутствовать на заседаниях Совета Федерации, а также его комитета (комиссии), членом которого (которой) он является.

Таким образом, роль и место Совета Федерации ФС РФ в законотворческом процессе определяется, во-первых, участием в разработке и внесении в Государственную Думу, как субъектом законодательной инициативные, законопроектов, во-вторых, непосредственны участием в законодательном процессе (ст. 104 — 106 Конституции РФ). Кроме того, как отмечает Л. В. Савенкова, Совет Федерации в процессе своего становления и развития как палаты регионов спроектировал и сформировал, доказавшие свою состоятельность структурные и функционально-деятельностные элементы, позволяющие как на научно-методологическом, так и научно-практическом уровне, обеспечить дальнейшее развитие федерализма.

Вопросы и задания для повторения

1. Какова структура законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации?

2. Каковы полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации?

3. Какой орган государственной власти можно назвать важнейшим по объёму законодательных функций и участия в законодательном процессе?

4. Каковы состав и структура Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?

5. Назовите руководителей и коллегиальные органы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

6. Каков распорядок работы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?

8. Каков порядок принятия решений в Государственной Думе и в Совете Федерации?

9. Роль регламентов пала Федерального Собрания РФ в регламентации законотворческого процесса?

Дополнительная литература

Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №24, ст. 2253.

Федеральный закон от 22.02.2014 №20-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ, 24.02.2014, №8, ст. 740.