Бесплатный фрагмент - Теоретические основы эффективности правового регулирования: учебное пособие

ОНОСОВ Юрий Викторович
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Учебное пособие

Екатеринбург 2020

Оносов Ю. В. Теоретические основы эффективности правового регулирования / Учебное пособие. Екатеринбург, 2020.

Автором исследуются научные представления об эффективности правового регулирования, проводится теоретический анализ понятия правовое регулирование, эффективность правового регулирования, раскрывается содержание понятий социальной и юридической эффективности правового регулирования, критерии оценки и основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования.

Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.

Для студентов юридических вузов и факультетов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры, преподавателей, практикующих специалистов, а также для всех интересующихся вопросами эффективности правового регулирования.

Оглавление

Введение —4

Глава 1. Методологические предпосылки исследования диалектики соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Понятие правового регулирования в юридической доктрине как особой формы правового воздействия —7

§2. Понятие и виды эффективности правового регулирования —44

Глава 2. Критерии оценки и основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Критерии оценки социальной и юридической эффективности правового регулирования —77

§2. Основные методы исследования социальной и юридической эффективности правового регулирования —122

Заключение —153

Введение

Проблема эффективности правового регулирования как одного из основных свойств, составляющих его качественную характеристику, уже давно волнует умы виднейших правоведов. Прежде всего, это выражается в рассмотрении вопросов эффективности норм права как общетеоретического феномена, эффективности отдельных правовых институтов, а также эффективности правотворческой и правоприменительной практики. Между тем одной из серьезных проблем юридической практики является то, что формально эффективная реализация нормативных предписаний может вступать в противоречие с требованиями, предъявляемыми здоровым, нравственным и адекватным общественным сознанием, а последствия подобной реализации могут наносить урон идеалам добра и справедливости, что ставит под сомнение ценность права и его легитимность. Взаимосвязь юридической науки и практики в рамках данного учебного пособия проявляется в изучении теоретических оснований, необходимых для анализа и оценки эффективности реализации принятых нормативных правовых актов в контексте диалектического противоречия между социальной и юридической эффективностью правового регулирования, а также в оценке законов на этапе проектирования и экспертизы в рамках совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности.

Современные социально-экономические и политические преобразования, проводимые в рамках модернизации в различных сферах жизни российского общества, несомненно затрагивают систему законодательства, вследствие чего оценка эффективности действия нормативных предписаний приобретает особую актуальность. Правовое регулирование представляет собой не статическое правовое явление, поскольку происходит непрерывный процесс пересмотра и обновления российского законодательства, установления новых и усовершенствования старых способов правового регулирования, так как потребности юридической практики выдвигают новые задачи в области формирования правового поля Российского государства с точки зрения его социальной эффективности. Очевидно, центральным показателем в данном случае выступает качество жизни граждан, по которому можно судить о социальной эффективности правового регулирования.

Вместе с тем еще И. Кант отмечал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека. В частности, нередко бывает так, что реализация норм права, например, в экономической, политической, социальной или иной сфере осуществлена в полном соответствии с действующим законодательством, то есть достигнута юридическая эффективность норм права, однако социальная эффективность может быть низкой либо вообще отсутствовать. Более того, возможны случаи, когда в результате реализации норм права причиняется вред интересам личности, общества и государства. Наряду с этим, может иметь место и противоположная ситуация, когда посредством нарушения нормы права достигается социальная эффективность правового регулирования. Бесспорно, гармонизация социальной и юридической эффективности правового регулирования является важной государственной задачей на пути к укреплению законности и правопорядка. Именно поэтому данная проблема имеет важное теоретическое и практическое значение и нуждается в основательном исследовании.

Несомненно, использование диалектического метода исследования позволяет уяснить взаимосвязь между целями правового регулирования и его результатами, на основе оценки которых можно судить о социальной и юридической эффективности правового регулирования. Источником развития и движения правового регулирования как целостного явления правовой действительности является наличие сущностных противоречий, связанных с содержанием права, а также с эффективностью его реализации, которые проистекают из диалектического противоречия между социальными и юридическими целями правового регулирования. Противоречивость права как социального явления обусловливается, в первую очередь, закреплением в нормативных установлениях противостоящих друг другу интересов общества, организаций и отдельных лиц. В. А. Толстик и Н. А. Трусов, характеризуя инструментальную роль права, отмечают: «Право — это не высшая социальная ценность. Это всего-навсего средство». Таким образом, право является особым «инструментом», который используется для удовлетворения социальных потребностей, в этом смысле борьба за содержание права с точки зрения гармонизации социальной и юридической эффективности правового регулирования является актуальной деятельностью на любом этапе общественного развития.

Вышеизложенные положения обусловили актуальность темы настоящего учебного пособия при рассмотрении вопросов, связанных с комплексным изучением научных и практических основ соотношения юридической и социальной эффективности правового регулирования в современном Российском государстве.

Глава 1. Методологические предпосылки исследования диалектики соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования

§1. Понятие правового регулирования в юридической доктрине как особой формы правового воздействия

Методологической основой наряду с иными методами юридической науки являются законы и категории диалектики, с помощью которых раскрываются закономерности развития государства и права вообще и отдельных правовых явлений в частности, определяются пути совершенствования российского законодательства и практики его применения, повышения эффективности правового регулирования общественных отношений.

Материалистическая диалектика являлась господствующей идеологической платформой и опорой коммунистического строительства в нашей стране в годы советской власти. В 80-е годы XX века интерес к диалектическому методу познания вновь усилился в связи с необходимостью обобщения и переосмысления идеологического наследия и развития философского научного знания. Об этом свидетельствует большое количество изданной философской литературы, посвященной данному вопросу. Вместе с тем в последние два десятилетия в российской юридической науке сформировалось критическое отношение к диалектическому методу познания правовой действительности. Использование в научно-исследовательской деятельности метода материалистической диалектики рассматривается некоторыми авторами как фактор, отрицательно влияющий на эффективность юридической науки и практики.

А. И. Демидов, например, объясняет весьма низкий уровень эффективности правового регулирования в нашей стране несовершенством применяемой методологии. В правовой науке, по мнению автора, мы столкнулись «с замедлением в методологии, выражающемся в стремлении сохранить привычную марксистскую парадигму истолкования правовой реальности». В. В. Клочков соглашаясь с А. И. Демидовым, констатирует, что в области юридического исследования наметился регресс, основанный на использовании диалектики как методологии научного познания. «Все развитие диалектики как методологии изучения государства и права наглядно демонстрирует тот факт, что философия не должна быть основанием для научных схем, а самой диалектике следует быть скромнее в своих притязаниях на роль всеобъемлющей логической системы». Однако данный вывод не аргументирован фактическим материалом из области исследований государства и права.

В целом, по мнению ряда ученых, критическое отношение к диалектике объясняется длительным периодом искусственного ограничения свободы философского творчества в нашей стране в рамках марксизма-ленинизма, толкованием диалектического материализма как единственно научной философии и полным провалом практической реализации коммунистического проекта. Наряду с В. В. Клочковым и А. И. Демидовым критика диалектики, однако менее выраженная, прослеживается во взглядах В. С. Швырева. «…Рациональный подход к диалектике должен исходить из того, что ее значение не следует ни чрезмерно преувеличивать, ни чрезмерно преуменьшать. Адекватная оценка ее реальной значимости в философской культуре предполагает, прежде всего, отказ от любых идеологических предвзятостей… Но было бы, конечно, неправильно сбрасывать со счетов диалектическую традицию в философии. Необходимо достаточно четко выявить ее реальное смысловое содержание, которое отнюдь не потеряло своей конструктивной значимости и в наши дни». Данный вывод представляется вполне убедительным. Диалектическая методология открывает возможности для обособления и изучения юридических явлений из сферы социальных явлений, обеспечивает многообразие форм, методов, средств правового регулирования. Трудно представить себе развитие юридической науки без использования в методологии научных исследований таких категорий диалектики, как причина и следствие, необходимость и случайность, сущность и явление, форма и содержание, возможность и действительность.

Несомненно, применение диалектического метода исследования позволяет уяснить взаимосвязь между особенностями правового регулирования и его результатами, на основе оценки которых можно судить о социальной и юридической эффективности правового регулирования. Источником развития и движения социального регулирования, одной из форм которого является правовое регулирование, является выявление сущностных противоречий, связанных с содержанием права, а также с эффективностью его реализации. Противоречивость права как социального явления обусловливается, в первую очередь, закреплением в нормативных установлениях противостоящих друг другу интересов общества, организаций и отдельных лиц. В этой связи следует обратить внимание на методологическое обоснование необходимости борьбы за содержание права, содержащееся в работе В. А. Толстика и Н. А. Трусова. Авторы обращают внимание на инструментальную роль права. «Право — это не высшая социальная ценность. Это всего-навсего средство». По справедливому мнению В. А. Толстика и Н. А. Трусова, необходимо решительно отказаться от какой-либо идеализации права, рассмотрения его в качестве высшей социальной ценности. В рамках борьбы за право ими выделяется два направления — борьба за содержание права (в процессе правотворческой деятельности) и борьба за реализацию права (в процессе правореализационной практики).

Противоречивость права, прежде всего, возможно уяснить на основе того, какое место оно занимает в системе социального регулирования. Социальное регулирование представляет собой упорядочение отношений между людьми, их поведения посредством создания и реализации социальных норм. Социальное регулирование выражает объективную потребность общества в упорядочении поведения людей, в подчинении их определенным правилам. Выделяются несколько видов социального регулирования, в числе которых — регулирование, осуществляемое на основе обычаев и традиций, регулирование, основанное на нормах нравственности (морали), правовое регулирование и другие.

Общеизвестно, что любая социальная система (общество) нуждается в определенной организации общественных отношений, в их упорядочении, координации деятельности членов общества, согласовании результатов их действий. Упорядочение и урегулированность общественных отношений достигается путем установления определенных норм, выражающих систему ценностей общества. Правовые нормы как основные элементы правового регулирования, выступают по отношению к личности, социальной группе, обществу в качестве определенных ценностных ориентиров, регулирующих деятельность людей, организующих ее в определенном направлении.

Говоря о праве как социальном явлении действительности, необходимо отметить, что оно всегда обладает признаком регулятивности. Регулирование общественных отношений является основной социальной функцией права. Являясь видом социального регулятора, право представляет собой инструмент социального управления, с помощью его осуществляется такая форма социального управления как правовое воздействие, основной из форм которого является правовое регулирование. Однако право само по себе не осуществляет управление, оно является средством реализации управленческой сущности того или иного государства. Необходимо согласиться с мнением В. А. Толстика о том, что «в государственно организованном обществе основной властной организацией является государство, социальное предназначение которого состоит в том, чтобы осуществлять управление обществом. Это его основная функция. А основное средство, которое государство использует для урегулирования и упорядочивания общественных отношений, — право». Главным направлением данных суждений является мысль о том, что предназначением любого государства является регулирование общественных отношений, а именно правовое регулирование, так как именно государству присуща монополия на правотворчество. По характеру политического режима, особенностям взаимоотношений власти и общества по поводу осуществления государственной власти можно судить об уровне эффективности регулятивной деятельности государства. Поэтому теоретически обоснованным представляется выделение такой правовой категории, как «эффективность правового регулирования», которой будет уделено внимание во втором параграфе. «Правовое регулирование» является особой правовой категорией, «теоретически насыщенной», возглавляющей специфический понятийный ряд (в него входят такие понятия, как «механизм правового регулирования», «правовые средства», «правовой режим» и др.). Вместе с тем, раскрывая особенности понятия правового регулирования, необходимо остановиться на таких смежных и связанных с ним понятиях, как «социальное воздействие», «социальное регулирование» и «правовое воздействие».

Социальное регулирование во всех своих видах дает возможность строить человеческое поведение и оценивать его в едином измерении, по единому масштабу, унифицировать поведенческие реакции участников общественных взаимодействий там, где это нужно. «В процессе регулирования достигается множество позитивных эффектов, которые делают возможной совместную общественную жизнь людей; появляется основа сотрудничества, обмена деятельностями, способностями, предметами, идеями, продуктами, усиливается надежность ожиданий, предсказуемость человеческих поступков и т. д.».

Каждое общество требует строго определенной меры социального регулирования, иначе неизбежно происходят негативные последствия в виде различных социальных потрясений, также эта мера регулирования не должна выходить за определенные рамки и вести к излишней регламентации общественных отношений. Эта мера, выражающая объем и интенсивность социального регулирования, зависит от этапа развития общества, уровня его организованности и будет тем значительней, чем сложнее общественные отношения, чем больше необходимость их согласованного развития. Взаимосвязь правового и социального регулирования проявляется в том, что правовое регулирование является по своей природе разновидностью социального регулирования и имеет организованный, потенциально результативный характер и осуществляется при помощи системы специализированных правовых средств, выражающих предназначение права как нормативного регулятора.

В целях исследования сущности правового регулирования необходимо в первую очередь обратить внимание на его взаимосвязь и различие с категорией правового воздействия. Правовое воздействие и правовое регулирование традиционно рассматриваются в учебной юридической литературе в разделе механизма правового регулирования, в разделе реализации, действия права либо в разделе правовой системы общества.

Существует два основных подхода к определению правового воздействия, в юридической литературе правовое воздействие рассматривается в двух смыслах: узком и широком. В узком смысле правовое воздействие выступает как синоним правового регулирования. В данном аспекте понятие «правового воздействие» отождествляется с понятием «правовое регулирование». Однако данная позиция не нашла поддержки со стороны большинства ученых-правоведов. Так, например, советский правовед А. М. Витченко считал, что «взаимосвязь норм права с другими правовыми явлениями не дает оснований отождествлять правовое воздействие, осуществляемое всей юридической надстройкой в целом, собственно с правовым регулированием, осуществляемом специфическими правовыми средствами — нормами права различного назначения, которые в совокупности с индивидуальными актами, деятельностью государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, направленной на претворение в жизнь актов применения норм права, и составляют механизм правового регулирования». Представляется теоретически необоснованным отождествлять понятия правового воздействия и правового регулирования, так как использование их в качестве синонимов ведет к отсутствию необходимости существования такой правовой категории, как правовое воздействие. Однако данная категория вошла в научный обиход и имеет теоретическую значимость.

В широком смысле правовое воздействие определяется как «весь процесс влияния права на социальную жизнь, сознание и поведение людей», включающий в себя определенную совокупность элементов. Предмет правового воздействия шире, чем предмет правового регулирования. Предметом правового регулирования, по мнению Н. В. Сильченко, являются «правовые по своей природе общественные отношения, участники которых могут быть наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, т.е. быть субъектами конкретных правоотношений», а предметом правового воздействия могут быть «практически все общественные отношения, социальные связи, иные формы отношений между людьми. При этом правовое воздействие осуществляется через сознание, интересы, мотивы, поведение людей…».

В литературе, и особенно в периодической печати, часто происходит смешение терминологии, и «правовое воздействие» приравнивается к «правовому регулированию». Бесспорно, в определенных ситуациях допустима подмена одного понятия другим — например, исходя из того, что право само по себе является регулятором общественных отношений, в своем действии, функционировании оно оказывает регулирующее воздействие на эти отношения, т. е. упорядочение. Таким образом, правовое воздействие представляет собой форму выражения регулятивной функции права.

В целях четкого разграничения понятий «правовое воздействие» и «правовое регулирование» обратимся к этимологии понятий «воздействие» и «регулирование». Воздействие представляет собой систему действий, имеющих целью повлиять на что-либо, добиться необходимого результата. Воздействовать — значит оказать влияние, добиться необходимого результата. Иными словами, воздействие — это влияние. Влияние представляет собой действие, оказываемое на кого-либо, что-либо. Воздействие нацелено на изменение чего-либо, на подталкивание объекта в необходимом направлении. Регулирование (от лат. regula — правило) — упорядочение, направление чего-либо, воздействие на что-либо с целью внести порядок, правильность, систему, движение, деятельность или развитие какого-либо явления. Регулирование представляет собой целенаправленное управляющее воздействие, ориентированное на поддержание равновесия в определенном объекте, подвергаемом влиянию и на его развитие посредством введения в него таких регуляторов, как нормы, правила, цели и др. Иными словами, регулирование предполагает создание определенных правовых ограничений, что выражается в создании юридических норм в целях очерчивания границ правового поля для различной деятельности и взаимоотношений между субъектами права.

Различие терминов «воздействие» и «регулирование» по мнению А. А. Абрамовой, можно выразить в следующем.

— во-первых, оказать воздействие означает прежде всего оказать влияние. Как справедливо отмечает И. И. Лукашук, «под правовым воздействием понимаются все виды влияния права на действительность, и пути общего воздействия права на действительность чрезвычайно разнообразны». Определять термин «регулирование» требуется через упорядочение, налаживание. Регулирование характеризует определенный, четко обозначенный путь действия;

— во-вторых, обязательной составляющей термина «регулирование» является цель приведения отношений в систему. В отличие от термина «регулирование», в объем понятия «воздействие» не включается наличие четко определенной цели, направленной на упорядочивание, построение логичной, непротиворечивой системы отношений, соответствующих определенной норме, правилу. Из объема понятия «воздействие» исключена обязательность достижения строго регламентированного результата, хотя и не отрицается существование абстрактной цели;

— в-третьих, воздействие подразумевает широкое, заранее полностью не прогнозируемое многообразие различных связей между предметами и явлениями. «Регулирование» вычленяет лишь те устойчивые связи между предметами и явлениями, которые с неизбежной необходимостью обеспечат требуемый результат.

Следовательно, указанные понятия следует различать, и считать регулирование строго регламентированным, направленным на упорядочение воздействием. Проблемы в понимании категории «правовое регулирования» заключаются, прежде всего, в том, как соотносятся право и закон. Среди ученых-правоведов на вопрос, выступает ли право и закон как однопорядковые правовые явления, есть ли различие между реализацией права и регулированием отношений законом, нет единого ответа. Господствующая длительное время в нашей стране идеология привела к смещению акцента в сторону значения закона в регулировании общественных отношений. Так, в большинстве определений «правовое регулирование» содержится указание на властную государственную деятельность и отождествление права и закона. Нами разделяется данная точка зрения. Так, по мнению В. А. Толстика и Н. А. Трусова «правом должна признаваться любая норма, установленная или признанная государством, независимо от того, соответствует ли она каким-либо ценностям». С точки зрения Н. Г. Александрова правовое регулирование состоит в подчинении воли субъектов воле господствующего класса, возведенной в закон, т. е. нормам права. В. М. Горшенев определяет правовое регулирование как особого рода государственную деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью норм права. Л. С. Явич понимает под правовым регулированием все формы юридического воздействия со стороны государства на сознательную деятельность людей. Наиболее оптимальное определение правового регулирования предложил С. Н. Братусь, отведя ему роль установления особых границ поведения и внесения упорядоченности в отношения людей. Несомненно, любая форма государственно-властного предписания, выраженная в законе, может считаться правовой. Поддерживая нормативную теорию правопонимания, согласно которой право представляет собой систему общеобязательных, формально определенных, исходящих от государства и им охраняемых норм, необходимо обратить внимание, что при этом правом будет являться любая норма, независимо от того, соответствует ли она реально сложившимся общественным отношениям, а также естественному праву. Следует отметить, что диалектический метод исследования позволяет вскрыть противоречия между юридическими целями и социальными потребностями, которые объективно проистекают из сущности государства. Данный тезис подтверждает, например, тот факт, что меры государственного принуждения применяются к правонарушителю даже в том случае, если требование закона не является социально полезным или наносит вред объективно сложившимся общественным отношениям. Между тем, качественной характеристикой правового регулирования является возможность применения мер государственного принуждения в случае добровольного неисполнения нормы права, поэтому противоречие между юридической и социальной эффективностью правового регулирования носит объективный характер. Вместе с тем оно может существенно снижаться наличием демократических механизмов управления обществом, которые определяются особенностями политического режима того или иного государства как особым образом устроенной модели взаимоотношений власти и общества.

Интересной является позиция В. Д. Сорокина, который видит смысл правового регулирования в обеспечении реализации диспозиций материальных норм российского права, независимо от отраслевой пpинaдлeжнocти. Однако данное определение исключает возможность регулирования посредством процессуальных норм, в данном случае необоснованно смещается акцент в сторону норм с универсальным правовым содержанием.

Иначе определяет правовое регулирование Ю. К. Толстой. Он понимает под правовым регулированием воздействие права на поведение людей в процессе реализации норм права в правоотношениях. В данном случае автор обращает внимание на меньший объем понятия «правовое регулирование», чем объем понятия «правовое воздействие», но исключает особый отличительный характер правового регулирования. В. В. Лазарев, соглашаясь с Ю. К. Толстым, также обращает внимание на то, что содержание понятий «правовое регулирование» и «правовое воздействие» не совпадает. По его мнению, правовое воздействие включает в себя правовое регулирование как один из способов проявления творческой роли права.

Существуют и другие точки зрения. Так, например, В. Г. Смирнов предлагает различать правовое регулирование в широком смысле, куда относит все способы воздействия права на общественные отношения, и в узком смысле, которое должно связываться с воздействием правового метода на определенную, внутренне единую группу общественных отношений, составляющих предмет регулирования той или иной отрасли права. Таким образом, он видит правовое воздействие в качестве элемента правового регулирования. Однако данная позиция автора не нашла поддержки среди ученых-правоведов.

На основе анализа научной и учебной литературы можно сделать вывод о том, что в целом среди ученых нет существенных разногласий относительно содержания понятия «правовое регулирование», большинством ученых правовое регулирование рассматривается как целенаправленный процесс воздействия (влияния) права на общественные отношения и поведение людей с помощью специальных правовых (юридических) средств.

Существенно отличается от общеупотребимого понятие правового регулирования, данное В. М. Сырых. Он определяет правовое регулирование как соответствующую деятельность государства и общества, осуществляемую в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка. На наш взгляд, данное определение не отражает существо правового регулирования и представляется не совсем оправданным, так как в данном случае смешиваются содержание явления правового регулирования как целенаправленного процесса воздействия права на общественные отношения и его формы, в чем выражается бытие данного явления, а именно в деятельности государства и общества, осуществляемое в процессе правотворчества и правореализационной практики, направленной на достижение стабильного правопорядка. В данном определении акцент сделан на применении государственного принуждения к правонарушителям, в одном логическом ряду употребляемых понятий (правотворчество, реализация норм права) содержится понятие государственного принуждения, которое входит в объем понятия «реализация норм права». Кроме того, из данного определения не ясно, о какой соответствующей деятельности государства и общества идет речь.

«Правовое регулирование» — категория научная, теоретическая, что позволяет говорить о ней с определенной долей абстрактности. Уяснение объема ее смыслового содержания происходит путем умозаключений на основании анализа свойств многих правовых явлений, включая деятельность государственных органов и общественности в сфере правового регулирования. Деятельность государственных органов и общественности, несомненно, причастна к правовому регулированию, вместе с фактическим поведением иных субъектов права. Однако определенная доля условности при определении понятия правового регулирования не должна вести к размытости смысловых границ для рассматриваемой правовой категории. Деятельность государственных органов и органов общественности в сфере осуществления правового воздействия охватывается такими понятиями, как «механизм государства», «правотворчество», «реализация права», «толкование права».

Категория «правовое регулирование» позволяет выявить особенности действия права в том или ином государстве, на определенном этапе исторического развития, раскрыть единство и противоречие между правовыми явлениями и одновременно определить место каждого из них в системе правового воздействия. Так, Гойман В. И. предлагает под правовым регулированием понимать часть (аспект) действия права, которая характеризует специально-юридическое (не информативное и ценностно-волевое) воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ними еще не связана. В данном случае мы видим, что автор определяет правовое регулирование как аспект действия права, а не процесс воздействия права в отличие от общеупотребимого понятия правового регулирования, то есть выражает смысл правового регулирования посредством употребления понятия «действие права», являющегося по отношению к понятию воздействие права большим по объему. Данная позиция имеет право на существование и разделяется рядом ученых-правоведов. Например, Ю. С. Решетов для анализа правового регулирования предлагает соотнесение его с действием права. Однако в части того, что правовое регулирование непосредственно не связано с адресатами правового воздействия, также нельзя согласиться с данным определением. Так, индивидуальное правовое регулирование заключается в регулировании общественных отношений на основе акта применения права, созданного правоприменителем в процессе применения нормы права. Таким образом, например, посредством исполнения приговора суда осуществляется воздействие права на конкретное лицо, субъект права. В данном случае одно юридическое понятие (правовое регулирование) определяется через другое понятие (действие права), которое изначально включает в себя первое понятие (правовое регулирование является одним из элементов действия права).

Подводя итог вышеуказанным точкам зрения, представляется необходимым обозначить признаки правового регулирования, которые являются неотъемлемыми свойствами данного правового явления.

1. Правовое регулирование является важнейшим видом социального регулирования, которое нацелено на достижение определенных социальных результатов.

Говоря о социальном регулировании вообще, следует отметить, что воздействие одних членов общества на других составляет суть данного явления. Объектом социального регулирования являются, прежде всего, социальные процессы. Субъектами социального регулирования являются индивиды, активно участвующие в организации социальной жизни. Диалектическая особенность социального регулирования прослеживается в том, что субъект и объект здесь в равной степени активны, поскольку объект регулирования в процессе реализации предписаний субъекта соотносится со своими потребностями. Исходя из этого, может происходить изменение процесса регуляции.

В случае возникновения противоречий между социально значимыми потребностями и требованиями закона может происходить неподчинение данному процессу со стороны объекта социального регулирования. Диалектическое противоречие между социальной и юридической эффективностью правового регулирования проявляется в данном случае в том, что правовое регулирование, являясь частью социального регулирования, направлено на достижение социально полезных результатов, т.к. требование закона, содержащееся в норме права, в первую очередь является обязательным для исполнения, а во вторую очередь, требование закона формулируется в сравнительно небольшой временной период и не всегда может отвечать социальным ожиданиям большинства граждан государства, в отличие от других социальных норм, которые складываются исторически. Соотношение государственных и общественных интересов в юридической цели достаточно многогранно. Юридические ориентиры всегда в определенной степени связаны с объективными общественными потребностями и интересами, а противоречия между социальными и юридическими целями проистекают из неоднородности потребностей общества. В свою очередь, потребности общества определяют направление правовой политики государства и тем самым влияют на содержание правовых целей, как отмечают А. В. Малько, К. В. Шундиков.

С точки зрения структуры, социальное регулирование представляет собой особым образом организованное воздействие субъекта на объект. В качестве объекта социального регулирования выступают общественные процессы любого типа, общественные связи и отношения между людьми, требующие воздействия, перевода из одного состояния в другое.

Интересной представляется точка зрения на социальное регулирование Р. Б. Головкина. По его мнению, социальное регулирование представляет собой выработанную обществом и передаваемую внебиологическим путем систему средств и способов упорядочения отношений человека с природой и протекание внутренних (социальных) процессов, в основе которых лежит программное идеальное целеполагание. На наш взгляд, данное определение следует дополнить тем, что упорядочение отношений происходит не только между человеком и природой, но и между человеком и отдельными индивидами, социальными группами и государственно-правовыми образованиями, а также сделать акцент на том, что система способов и средств упорядочения отношений вырабатывается и передается в процессе правовой социализации личности.

В структуре социального регулирования выделяются индивидуальное и нормативное регулирование, частью которого выступает правовое регулирование. Осознавая свои интересы, члены общества стремятся объединить свои воли, систематизировать их по различным признакам, придать существующим социальным потребностям различные нормативные формы. Происходит нормативная саморегуляция личности. Это способ защиты человека во внешней общественной среде, способ реализации своих интересов, а также способ самовыражения в поведенческой деятельности. Это и способ выявления вовне свойств модели личности, соединяющей сферу сознательного и бессознательного. Нормативность является не только формой существования упорядоченности социальных интересов и потребностей, но и как процесс формирования и выявления этих свойств существования социальной действительности. Нормативность выступает, с одной стороны, как форма социального развития, с другой — как его основное содержание.

В целом особенности социального регулирования, в структуре которого выделяется правовое регулирование, связаны со спецификой права как особого социального явления: оно представляет собой нормативное регулирование, в основе которого лежат идеи свободы и справедливости, выражает интересы общества и государства. «В процессе регулирования достигается множество позитивных эффектов, которые делают возможной совместную общественную жизнь людей; появляется основа сотрудничества, обмена деятельностями, способностями, предметами, идеями, продуктами, усиливается надежность ожиданий, предсказуемость человеческих поступков и т. д.» Управление без регулирования невозможно, управлять можно только с помощью заранее установленных правил, норм. Социальное регулирование во всех своих видах дает возможность влиять на человеческое поведение и оценивать его по единому критерию, унифицировать поведение участников общественных взаимодействий там, где это необходимо.

2. Правовое регулирование является специально-юридическим воздействием, одной из форм реализации функций права, осуществляемой с помощью правовых средств.

Исследуя специально-юридическое содержание правового регулирования, необходимо рассматривать данный вопрос в плоскости взаимосвязи с понятием функций права, что обусловливается тем, что регулятивная функция права как направление воздействия на поведение субъектов является одной из определяющих функций права, а также в теории права относится к одному из видов собственно-юридических функций права наряду с охранительной функцией. Проблематике функций права посвящено монографическое исследование Т. Н. Радько и В. А. Толстика. Выделяются следующие формы реализации функций права: информационное воздействие (информирование субъектов общественных отношений о содержащихся в нормах права правилах поведения), ориентационное воздействие (направлено на выработку у граждан позитивных правовых установок и правовых ориентаций) и правовое регулирование. Однако в этом случае необходимо задать вопрос: во всех ли случаях правовые средства определяются социально полезными целями? Нет, не во всех. Глубина противоречий между социальной и юридической эффективностью правового регулирования зависит от особенностей содержания права, которое может быть оценено с помощью теоретических критериев, например, правового принципа справедливости. Процесс создания и действия норм права оказывает идеологическое воздействие на жизнь общества. Не только информация о подготавливаемых законопроектах (информационное воздействие), но даже сам факт назревшей потребности в правовом регулировании, изменения в правосознании ориентирует граждан (ориентационное воздействие) на определенный образ поведения. Прав Л. С. Явич, обращающий внимание на то, что «концепция правового регулирования, разработанная в советской общей теории права, отличается от более поздней идеи социального действия права только тем, что предполагает изучение не любого влияния права, а изучение его специфически юридического воздействия, связанного с наделением субъектов юридическими правами и обязанностями». Правовое регулирование занимает центральное место в структуре правового воздействия, оно является специфическим, непосредственно юридическим правовым воздействием. Оно выступает в качестве специально-юридической составляющей действия права. Такая трактовка правового регулирования несомненно важна для его понимания. Однако для понимания именно специально-юридической природы правового регулирования, уяснения его содержания необходимо обратиться к анализу понятия правовых средств.

Правовое регулирование осуществляется с помощью правовых средств (норм права, актов применения права, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей), которые в своей совокупности представляют механизм правового регулирования. В этой связи необходимо задать вопрос, в полной ли мере содержание правовых средств определяется социально-полезными целями? Вероятно, нет. Соотношение социальной и юридической эффективности правового регулирования определяется особенностями социального компромисса, на основе которого выработано право. «Фактическое содержание права будет правом победителя. В отдельных случаях будет иметь место консенсус, значительно чаще социальный компромисс, отнюдь не исключено и доминирование односторонней воли властвующего субъекта».

В этой связи целесообразно задать вопрос: в полной ли мере право «победителя» будет соответствовать социальным потребностям и своевременно их отражать? Нередко, к сожалению, юридическая практика может свидетельствовать об обратном. В качестве наиболее яркого примера можно привести советские законодательные акты, направленные на принудительную коллективизацию сельского хозяйства, национализацию промышленности и земли. Цели данных законодательных актов были достигнуты, но можно ли оценивать данные меры как социально эффективные? Несомненно, в процессе правового регулирования должно опровергаться порочное мнение о том, что «цель оправдывает средства». Применение антигуманных, унижающих человеческое достоинство, попирающих естественные права и свободы граждан правовых средств, которые завуалированы как общественно полезные, в конечном итоге приводит к тому, что они не поддерживаются значительной частью населения, что в отдельных случаях при нагнетании противоречий в обществе может вызвать социальные потрясения.

Юридическое своеобразие правовых средств во многом обусловлено способами правового регулирования. Понятие «правовые средства» охватывает все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Главное в теории правовых средств — какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов. Говоря о проблеме правовых средств как признаке правового регулирования, необходимо отметить, что в правотворческой и правореализационной практике данное правовое явление становится все более значимым с точки зрения рассмотрения правовых средств как средств обеспечения социальных интересов.

В отечественной юридической литературе вопросам теории правовых средств наибольшее внимание уделил С. С. Алексеев. Вопрос правовых средств, как отмечает С. С. Алексеев, — «не столько вопрос обособления тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе — их функциональном предназначении, их роли как инструмента оптимального решения поставленных задач». Правовые средства определяются им как «нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники и другие институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров». Характеристика правовых средств как особых явлений правовой действительности, элементов механизма правового регулирования представлена в работах А. В. Малько, К. В. Шундикова.

В учебной литературе правовые средства в самом общем виде определяются как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. С. К. Струнков предлагает под правовыми средствами понимать систему юридических инструментов и деяний, которые, соединяясь определенным образом в праве и юридической практике, призваны достигать социально полезных целей и гарантировать удовлетворение интересов субъектов права. Общими признаками правовых средств является то, что они:

— выражают собой все обобща­ющие юридические способы обес-печения интересов субъектов пра­ва, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и права в целом);

— отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

— сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (то есть функциональной стороны права);

— приводят к юридическим по­следствиям, конкретным результа­там, той или иной степени эффек­тивности правового регулирования;

— обеспечиваются государством.

Говоря о классификации правовых средств, необходимо обратить внимание на следующие классификации. В зависимости от степени и сложности их подразделяют на первичные (элементарные) и составные (комплексные). К первым относят простейшие и неделимые предписания: субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., а ко вторым — комбинированные, состоящие из простейших: норма права, правовой институт.

Правовые средства формируются определенным образом, должны определяться теми социальными целями и задачами, которые реализуются в процессе правотворческой и правореализационной практики. Правовые средства, их своевременное и качественное совершенствование в правотворческом и правореализационном процессах являются практически значимыми. Таким образом, правовым средствам отводится особая роль в механизме реализации права. От правильного выбора правовых средств зависит в конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению правового эффекта. Совершенствование правовых средств позволит оптимизировать механизм правового регулирования, направить правовую систему на достижение социально полезных целей, поэтому освещение правовых средств в качестве одного из признаков правового регулирования является обоснованным.

Правовые средства создают гарантированные государством и обществом предпосылки для усиления позитивных факторов, регулирующих общественные отношения, а также для устранения препятствий, стоящих на пути упорядочения общественных отношений. «Эффективно действующие нормы призваны закреплять такие юридические средства, которые позволили бы нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, чем правовых средств. Соответственно, и результаты действия правовой нормы будут иными, чем планировал правотворческий орган». Таким образом, прослеживается прямая взаимосвязь между эффективностью правовых средств и эффективностью правового регулирования.

Система правовых средств в своей совокупности составляет механизм правового регулирования, которые «организованы наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права». Правовое регулирование соотносится с его механизмом как форма и содержание, предмет и его внутреннее устройство. Механизм правового регулирования является его своеобразным «скелетом» и отражает процесс осуществления правового регулирования. C.C. Алексеев считает, что под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. С таким пониманием механизма правового регулирования согласны B.C. Прохоров, Н. М. Кропачев, А. Н. Тарбагаев. Близки по своему содержанию определения механизма правового регулирования, изложенные в работах В. В. Лазарева, С. В. Липеня, А. В. Малько. В. В. Лазарев, С. В. Липень полагают, что механизм правового регулирования — это система правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений. А. В. Малько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Все предложенные определения даны в рамках единого подхода к механизму правового регулирования через систему средств правового регулирования. Вместе с тем их различия представляются формально, а смысловое содержание остается единым.

Конечным результатом правового регулирования и его механизма является упорядоченность общественных отношений в правомерное поведение его субъектов. Возрастание количества урегулированных отношений и правомерного поведения его субъектов способствует достижению цели правового воздействия — правового порядка.

— Правовое регулирование характеризуется наличием в нормативных предписаниях правовых целей.

Цели играют важную роль в процессе правового регулирования, отражая общественные потребности и стремления, они раскрывают содержание и значение юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе государственной политики в той или иной сфере жизни общества. Важно, чтобы цели носили общесоциальный характер, в них гармонично сочетались юридическая и социальная составляющие.

При ознакомлении с современным российским законодательством, для которого характерно значительное количество противоречий, пробелов, двусмысленных положений, возникает закономерный вопрос: а есть ли четко выработанные и сформулированные цели у российского законодателя? В этой связи стоит обратить внимание на ряд особенностей.

Одно из противоречий, которое существует в правовом регулировании государства, состоит в том, что цели в отдельных случаях могут подменяться средствами. Например, при введении в правовую систему ранее не существовавших юридических инструментов в период экономических реформ 90-х гг., подобные нововведения могли проводиться без соответствующего обоснования их целесообразности и необходимости, в иных случаях такое обоснование сводилось к констатации того факта, что данное средство длительное время успешно работает в правовых системах других государств, хорошо себя зарекомендовало и является элементом демократического правового режима. Между тем следует согласиться с Р. С. Байниязовым в том, что современное российское право стало прозападно ориентированным (в отличие от советского права). «Все же следует признать, что российское право лишь по форме стало напоминать западное, но по существу оно не стало таковым». На месте мощной идеологической системы Советского государства не возникло альтернативной идеологии.

В этой связи необходимо акцентировать внимание на существовании противоречия между социальной и юридической эффективностью правового регулирования, которое выражается в том, что политические решения, проводимые российской властью, в ряде случаев могут оказаться не совсем продуманными либо учитывающими корыстные политические интересы сравнительно небольшой социальной группы. Рядовые граждане государства в ряде случаев не понимают смысл происходящих реформ и задают закономерный вопрос: «Существует ли правовая идеология в российском государстве, какие ориентиры правового регулирования являются приоритетными?» В этой связи изучение целей правового регулирования имеет практическую значимость, так как не только познание, но и создание, фактическое исполнение, использование, соблюдение и применение правовых установок невозможно без учета целей, лежащих в основе законодательства. «Цель как философская категория лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования». Наиболее удачным, на наш взгляд, является определение правовой цели как идеально предполагаемой и гарантированной государством модели какого-либо социального явления, состояния или процесса, к достижению которых при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности. По справедливому мнению А. В. Малько и К. В. Шундикова понятием «правовая цель» охватывается как цель в праве (официальный ориентир законодателя, отраженный в юридических нормах), так и цель в юридической практике (ориентиры конкретных участников правоотношений), которые совпадают.

Цели присущи свойства нормативности, формальной определенности, она может вытекать из принципов права, духа законодательства, также имеет абстрактный и модельный характер. «Модель, — отмечает В. Н. Кудрявцев, — это лишь образ действительности. Никакая модель полностью не воспроизводит оригинал, она отражает лишь его существенные признаки, узловые моменты».

Термин «цель» устанавливается в праве в разных смыслах и по различным поводам: для установления целей конкретных законов и подзаконных актов, правовых режимов, отдельных юридических средств, определенных субъектов. В процессе юридической практики цель либо формулируется в сознании субъектов, либо является элементом содержания правоприменительного акта. В правоприменительном акте она выражается в нормативном предписании о необходимом варианте поведения конкретному лицу, или служит элементом решения государственного органа по конкретному юридическому делу. Например, цели можно проследить при анализе резолютивной части приговора суда, в которой суд признает лицо виновным в совершении преступления и назначает ему определенный вид и меру наказания.

— Предметом правового регулирования являются значимые для государства и общества общественные отношения.

Общественные отношения представляют собой «совокупность всех видов отношений данного общества или данной формации общества… В системе общественных отношений экономические отношения выполняют детерминирующую роль по отношению к содержанию и характеру всех других общественных отношений». Данная точка зрения социологов на сущность общественных отношений как производной от экономических отношений нашла свою поддержку среди корифеев юридической науки и легла в основу одного из подходов к понятию предмета правового регулирования. Так, С. С. Алексеев рассматривает предмет правового регулирования как выражение требований экономического базиса, в конечном счете определяющих деление юридических норм по отраслям права. В данном случае главным и решающим в предмете правового регулирования является его глубинное социально-экономическое содержание. Отдельные же конкретные («фактические») отношения данного вида не имеют особого классификационного значения: они неразрывно связаны с действием права, во многих случаях являются результатом правового регулирования и уже в силу этого не могут определять содержание права, его внутреннее деление. Данный подход находится в рамках марксистской философской концепции, суть которой заключается в том, что основой общественных отношений являются экономические отношения.

Правовое регулирование является внешним влиянием по отношению к общественным отношениям, отделено от них. Ряд общественных отношений (экономические, семейные, управленческие, личные) лишь становятся правовыми, приобретают юридическую форму, если они подвергаются правовой регламентации. Иное происходит с общественными отношениями (налоговыми, пенсионными, процессуальными и др.), существование которых нельзя представить без опосредования правом. Под предметом правового регулирования понимаются те разнообразные общественные отношения, которые составляют непосредственный объект юридического воздействия. Общественные отношения охватывают не только действия отдельных лиц, но и их многогранные социальные связи, предпосылки и условия возникновения этих связей и поведения людей. Существуют объективные и субъективные пределы правового регулирования, то есть не все отношения должны регулироваться правом. Для того чтобы общественные отношения были подвергнуты правовому регулированию, они должны отвечать следующим требованиям: во-первых, в их правовом регулировании должно быть заинтересовано государство, государственная власть; во-вторых, они должны быть устойчивыми и характеризоваться повторяемостью событий, социальных связей и действий людей, что дает государству возможность фиксировать реальное положение взаимоотношения субъектов; в-третьих, по своим внутренним свойствам и внешним проявлениям допускать возможность правового контроля за ними; в четвертых, по своей природе они должны быть способны воспринимать требования права. Не регулируются правом, например, отношения любви, товарищества, дружбы. Объем предмета правового регулирования исторически изменчив.

— Правое регулирование имеет свои особые методы и способы.

Методы правового регулирования — это приемы юридического воздействия, их сочетания, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств. Методы субстанциональны, неотделимы от правовой материи. Они выражают самую суть, стержень того или юридического режима регулирования, следовательно, в системе права они служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую в главные структурные подразделения — в отрасли права. Выделяют императивный и диспозитивный, централизованный и децентрализованный, субординации и координации, а также другие методы правового регулирования. Данные классификации характерны для учебной литературы. Вместе с тем в монографической литературе существуют и другие классификации. Например, выделяются такие активные методы правового регулирования, как убеждение, поощрение и принуждение. Метод убеждения состоит в разъяснении субъектам права цели, значения, сущности тех или иных правовых актов и необходимости их исполнения и соблюдения. П. Е. Недбайло в своей монографии справедливо обращает внимание на то, что «убеждение заключается в формировании у многих людей правильных взглядов и чувств о необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм». Однако данная позиция может быть подвергнута критике. Вопрос оценки правовой политики действующей в том или ином государстве политической власти является неоднозначным. Например, создание правового акта высшими органами государственной власти, который противоречит конституционным правам граждан будет иметь негативную общественную оценку. В данном случае суждение о том, что необходимо добровольно выполнять предписания, правила и нормы, не найдет положительной оценки среди носителей субъективных прав и юридических обязанностей, а социальная эффективность правового регулирования будет низкой. Речь о конфликте государственных и общественных интересов, которые отражаются в процессе правового регулирования и влияют на его эффективность, будет вестись во второй главе настоящего учебного пособия. Метод убеждения в широком смысле выступает как способ воздействия, направленный на обеспечение исполнения установленных нормативных предписаний, то есть направлен на достижение юридической эффективности.

Наряду с убеждением в качестве вспомогательного метода выступает метод принуждения, который выражается в физическом и психическом воздействии на конкретных субъектов с целью заставить их соблюдать определенные предписания или воздержаться от совершения тех или иных действий. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем сопротивлении требованию подчиниться установленному правилу. Метод принуждения заключается в установлении для нарушителя определенных ограничений имущественного и материального характера, лишении определенных благ. Стоит отметить, что принуждение применяется к незначительному меньшинству членов общества в интересах подавляющего большинства.

Особое место в системе методов правового регулирования занимает метод поощрения, представляющий собой публичное признание различных достижений и заслуг, награждение государственными наградами, различные социальные льготы и выплаты и др. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к необходимому правомерному поведению, которое способствует реализации нормативных предписаний, содержащихся в правовых актах.