Бесплатный фрагмент - Следственный комитет Российской Федерации в системе органов государственной власти

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Происходящие в России широкомасштабные процессы социально — экономического реформирования сопровождаются определенными негативными явлениями, не последнее место среди которых занимает высокий уровень преступности.

Согласно статистическим данным Министерства внутренних дел Российской Федерации о состоянии преступности в Российской Федерации: в 2011 г. всего по России зарегистрировано 2 404 807 преступлений, раскрыто — 1 311 846; в 2012 г. всего по России зарегистрировано 2302168 преступлений, раскрыто — 1252779; в 2013 г. всего по России зарегистрировано 2206249 преступлений, раскрыто — 1238251; в 2014 г. всего по России зарегистрировано 2190578 преступлений, раскрыто — 1185028; в 2015 г. всего по России зарегистрировано 2388476 преступлений, раскрыто — 1254706; в 2016 г. всего по России зарегистрировано 2160063 преступлений, раскрыто — 1189770.

Анализ статистических данных МВД РФ также показал, что в среднем по России раскрываемость преступлений составляет 50%, что по мнению Генеральной Прокуратуры Российской Федерации связано с «недостаточным уровнем профессиональной подготовки оперативных сотрудников и, как следствие, недостаточно грамотной организацией оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений».

На проблемы раскрываемости на ежегодном расширенном заседании коллегии МВД России 15.03.2016 г. также обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин, отметив, что «нераскрытым остается каждое второе преступление».

Современные тенденции усиления борьбы с преступностью характеризуются качественным совершенствованием деятельности правоохранительных органов, необходимостью оптимизации расследования преступлений, в связи с чем был создан новый следственный орган — Следственный комитет Российской Федерации (далее — СК).

Результатом функционирования на протяжении указанного времени СК в качестве самостоятельного ведомства помимо определенных достижений в части расследования резонансных и общественно значимых преступлений против личности, в сфере противодействия коррупции, восстановления нарушенных прав несовершеннолетних и иных социально не защищенных слоев граждан является, пожалуй, главное — доверие граждан к новому ведомству, осознание его пользы для общества. За весь предшествующий период общественность воспринимает этот орган в качестве дееспособного ведомства, способного эффективно противостоять любым преступным проявлениям.

Гражданское общество, давая оценку деятельности СК, берет за основу не громкие слова и популистские высказывания, а конкретные дела и его вклад в стабильное развитие государства. Для всех граждан России стало очевидным, насколько реально действует неоднократно произнесенный Председателем Следственного комитета РФ А. И. Бастрыкиным тезис о том, что «основной принцип, который мы неуклонно воплощаем в жизнь, — неотвратимость уголовной ответственности за совершенные преступления».

Однако споры о положении СК в системе органов государственной власти продолжают оставаться, что и предопределяет актуальность данного исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, определяющие правовое положение Следственного комитета Российской Федерации в системе органов государственной власти.

Предметом исследования явились правовые нормы закрепляющие правовое положение Следственного комитета Российской Федерации в системе органов государственной власти.

Целью исследования является комплексное исследование особенностей правового положения Следственного комитета Российской Федерации в системе органов государственной власти, выявление проблем и выработке путей их решения.

Для достижения целей исследования необходимо решить следующие задачи:

— изучить правое положение Следственного комитета Российской Федерации;

— рассмотреть полномочия Следственного комитета Российской Федерации;

— охарактеризовать систему Следственного комитета Российской Федерации;

— исследовать организацию деятельности Следственного комитета Российской Федерации.

Методологическую базу исследования составили: всеобщий метод познания — материалистическая диалектика; общенаучные методы — дедукция и индукция, анализ и синтез, исторический и логический, а также частно-научные методы — логико-формальный, системного анализа, сравнительного правоведения и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — ФЗ о СК от 28.12.2010 N 403-ФЗ), а также иные нормативно-правовые акты.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих ученых таких как, И. А. Фадеев, В. Н. Уваров, В. Ф. Статкус, Р. Р. Тугушев, Г. А. Трофимова, Е. А. Травкин, А. П. Рыжаков, С. Б. Россинский, И. П. Окулич, Д. Н. Усачев, В. А. Медведев и др.

Научная новизна исследования определяется главным образом тем, что в ней предпринята попытка исследования особенностей правового положения Следственного комитета Российской Федерации в системе органов государственной власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее комплексным характером и научной новизной. Материалы исследования могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания административного и служебного права, а также в практической деятельности сотрудников Следственного комитета.

Структура работы. Работа состоит их введение, двух главы, объединенных в четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Правое положение Следственного комитета Российской Федерации

СК является единой федеральной централизованной системой следственных органов и учреждений СК, действующего на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю СК, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Правовой основой деятельности СК являются

— Конституция Российской Федерации;

— Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

— общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;

— Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — ФЗ о СК от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

— Указы Президента Российской Федерации от 14.01.2011 N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» (далее — Положение о СК от 14.01.2011 N 38), Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»;

— постановления Правительства Российской Федерации, в частности, Постановление Правительства РФ от 22.12.2011 N 1088 (ред. от 27.08.2016) «Об обеспечении форменной одеждой сотрудников Следственного комитета Российской Федерации» (вместе с «Положением об обеспечении форменной одеждой сотрудников Следственного комитета Российской Федерации»), Постановление Правительства РФ от 29.06.2011 N 513 (ред. от 04.06.2012) «О продолжительности ежегодного основного оплачиваемого отпуска сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, проходящих службу в местностях с особыми климатическими условиями, и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. N 242», Постановление Правительства РФ от 31.05.2014 N 500 «О медицинском освидетельствовании лиц на наличие или отсутствие заболевания, препятствующего поступлению на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей сотрудника Следственного комитета Российской Федерации» (вместе с «Правилами медицинского освидетельствования на наличие или отсутствие заболевания, препятствующего поступлению на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей сотрудника следственного комитета Российской Федерации»);

— ведомственные акты, в частности, Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19.09.2007 N 17 (ред. от 08.04.2008) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», Приказ Следственного комитета РФ от 11.08.2011 N 127 «Об организации взаимодействия Следственного комитета Российской Федерации со средствами массовой информации и общественностью», Приказ СК России от 11.10.2012 N 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» и пр.

Порядок прохождения службы военнослужащими военных следственных органов Следственного комитета регулируется Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и Приказом СК от 02.02.2017 N 19 «Об организации прохождения военной службы по контракту в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации» с учётом ФЗ о СК от 28.12.2010 N 403-ФЗ.

Отдельные должности в СК могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими, которые проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

На сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих СК распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также соответственно Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и статьями 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Надзор за исполнением законов СК осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202—1 «О прокуратуре Российской Федерации», Приказом Генпрокуратуры России от 09.02.2012 N 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы».

По мнению Л. Г. Берлявского и В. А. Расчетова СК «официально не входит ни в одну из ветвей федеральной государственной власти, предусмотренных ст. 10 Конституции Российской Федерации: ни в структуру Федерального Собрания Российской Федерации, ни в судебную систему, ни в структуру Правительства Российской Федерации, хотя осуществляет присущие исполнительным органам власти функции в правоохранительной сфере».

При сравнении правового статуса государственных органов, входящих в состав Правительства Российской Федерации, обращает на себя внимание то, что Министерство внутренних дел России, Федеральная служба безопасности России, Министерство обороны России являются федеральными органами исполнительной власти. Применительно к СК подобное указание отсутствует. В этой связи вполне оправданной представляется характеристика СК как вневедомственного федерального органа обвинительной власти.

В литературе существуют различные мнения по вопросу правового статуса СК, так Р. Р. Тугушев считает, что СК относится к «федеральному органу исполнительной власти».

В. А. Медведев делает «вывод о двойственной правовой природе Следственного комитета Российской Федерации: с одной стороны, в отличие от органов Прокуратуры РФ, СК является органом, способствующим отправлению правосудия, поэтому можно признать, что он является частью судебной власти; с другой стороны — СК одновременно совмещает функции органа судебной и исполнительной власти».

Имеются и попытки представить систему различного типа органов власти. Так, по мнению И. П. Окулич, «недостаточно обосновано выделение наряду с законодательной, исполнительной, судебной каких-либо иных ветвей власти; следует вести речь об обособлении таких государственных органов, которые либо выполняют значимые функции государства и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости».

Вопреки распространенному мнению о том, что в настоящее время Следственный комитет РФ не входит в структуру какого-либо органа государственной власти, Верховный Суд РФ установил иное (см.: Определение Верховного Суда РФ от 2 июля 2014 г. N 26-КГПР14—10), т.е. относится к органам исполнительной власти.

Характеризуя такой орган государства, как СК, можно отметить следующее:

1) он являются органами государства;

2) он не входят в структуру исполнительных органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ;

3) его деятельность направлена на осуществление какой-то определенной государственной функции (например, уголовного преследования);

4) он имеет собственные исполнительно-распорядительные полномочия;

5) он может представлять собой самостоятельную систему органов с внутренней иерархией и подчинением;

6) его деятельность подконтрольна;

7) его решения в случае противоречия Конституции РФ или законодательству подлежат отмене, признанию недействующими.

Таким образом, СК как орган государственной власти с присущими им самостоятельными властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера, не входит в структуру органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, а следовательно, их можно назвать вспомогательным органом, цель создания которых — осуществление определенной исполнительной функции в государстве.

В зависимости от степени самостоятельности деятельности органы государства необходимо разделить на несколько типов: самостоятельные, относительно самостоятельные и зависимые.

По мнению Г. А. Трофимова «степень самостоятельности можно определить на основе следующих критериев:

1) наличие определенной, только законом установленной компетенции;

2) независимый (от того субъекта, чья деятельность потом контролируется и (или) оценивается) порядок формирования органа;

3) возможность применения санкции в виде прекращения деятельности только судом, за исключением народных избранников, которые должны нести ответственность еще и перед населением соответствующей территории за выражение интересов представляемых лиц.

Исходя из степени самостоятельности Г. А. Трофимова относит СК к «зависимым органами власти», как и Правительство РФ.

Если исходить из функционального предназначения таких органов власти, как СК и Правительство РФ, то эти органы как органы власти могут относиться только к числу государственных органов, обладающих самостоятельными полномочиями.

Между тем с точки зрения имеющего законодательства порядок формирования и круг полномочий СК зависит от Президента РФ; а должен оставаться у парламента, и то только в той части, которая касается назначения главы СК, а также определения порядка деятельности и функционального предназначения этого органа власти.

Аналогичная зависимость от Президента РФ усматривается и в отношении Правительства РФ, что опять же нарушает принцип самостоятельности органов власти. Полномочия Президента РФ в отношении высшего органа исполнительной власти должны иметь контролирующий характер, подразумевающий применение лишь предупредительных и временно пресекательных санкций.

Таким образом, модель организации Следственного комитета по своей правовой сути не являлась административной. Она включает в себя практически все традиционные элементы (признаки) вневедомственной модели: организационную независимость и отсутствие административного подчинения; функциональную независимость, обеспечивающую объективность и беспристрастность расследования.

1.2. Полномочия Следственного комитета Российской Федерации

В специальной юридической литературе существует мнение, согласно которому компетенция государственного органа, складывается из функций и полномочий. При этом «под полномочиями подразумевается совокупность его прав и обязанностей». С. А. Авакьян уточняет, что «полномочия определяются как права и обязанности государственного органа».

В. Н. Уваров в компетенции, в частности, «государственного органа видит совокупность его функций и полномочий». Между тем, такие ученые, как А. А. Арабаев, И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева и другие, функцию государственного органа считают составной частью его компетенции.

А. И. Казанника, А. Н. Костюкова уточняют, что «полномочия в отличие от прав являются мерой возможного поведения, реализуемой путем применения юридических норм. Она осуществляется от имени государства государственным органом или его должностным лицом и от ее осуществления уполномоченный субъект не вправе отказаться».

Цели — это основные направления деятельности государственных органов, которые достигаются путем решения определенных задач.

Задачи СК:

— «расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК» (абз. 1 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 1 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина» (абз. 2 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 2 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «процессуальный контроль деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц» (абз. 3 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 3 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств» (абз. 4 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 4 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства» (абз. 5 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 5 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «разработка мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве» (абз. 6 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 6 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «совершенствование нормативно-правового регулирования» (абз. 7 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 7 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

— «процессуальный и статистический контроль» (абз. 8 п. 4 ст. 1 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ, абз. 8 п. 4 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

СК осуществляет следующие полномочия, которые можно сгруппировать по следующим основным направлениям.

1. Полномочия в сфере профессиональной деятельности, в частности, СК:

а) «осуществляет <…> проверку <…> сообщений о преступлениях, <…> процессуальный контроль, криминалистическую, судебно-экспертную и ревизионную деятельность, а также проверку деятельности следственных органов и организаций СК» (подп. 1 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «рассмотрение сообщений о преступлениях» (ч. 1 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

в) «рассмотрение ходатайств» (ч. 1 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ) в соответствии с нормами УПК;

г) «направление материалов административного дела по подследственности» (ч. 4 ст. 11 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

д) «осуществляет <…> защиту в судах интересов СК» (подп. 13 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

е) «обеспечивает <…> собственную безопасность, физическую защиту сотрудников СК <…>» (подп. 16 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

ж) «устанавливает требования к организации делопроизводства и архивного дела в СК <…>» (подп. 21 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

2. Социальные полномочия в частности, СК:

а) «организует <…> назначение, перерасчет размера и выплату пенсий, пособий и компенсаций сотрудникам СК и членам их семей <…>» (подп. 23 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «осуществляет управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным на праве оперативного управления за СК <…>; ведет учет сотрудников СК, нуждающихся в жилых помещениях»;

в) «разрабатывает и осуществляет лечебно-профилактические, оздоровительные и реабилитационные мероприятия <…> (подп. 15 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «разрабатывает и реализует меры правовой и социальной защиты сотрудников <…>, членов их семей, <…>» (подп. 15.1 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

д) «осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности» (подп. 24 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38).

3. Полномочия в сфере законотворческой деятельности в частности, СК:

а) «обобщает практику применения законодательства Российской Федерации <…>» (подп. 2 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «разрабатывает <…> проекты нормативно-правовых актов» (подп. 3 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

в) «принимает участие в <…> правовой экспертизы проектов <…> нормативно-правовых актов <…>» (подп. 4 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «принимает нормативно-правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, <…>» (подп. 5 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

д) «регистрирует и публикует нормативно-правовые акты затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер» (ч. 4 ст. 10 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ).

4. Полномочия по взаимодействию и координации, в частности, СК:

а) «взаимодействует с компетентными органами иностранных государств <…>» (подп. 6 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

б) «образовывает координационные, совещательные, консультативные и экспертные советы (комиссии) <…>» (подп. 7 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

в) «осуществляет взаимодействие со средствами массовой информации <…>» (подп. 8 п. 7 Положения о СК РФ от 14.01.2011 N 38);

г) «взаимодействует с правоохранительными органами, органами предварительного расследования и органами дознания» (ч. 2 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ);

д) «участвует в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации» (ч. 1 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ). Необходимо отметить, что Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ об МСУ от 06.10.2003 N 131-ФЗ) на органы местного самоуправления возложена охрана общественного порядка (подп. 33 п.1 ст. 14, подп. 8 п. 1 ст. 15, подп. 9 п. 1 ст. 16 ФЗ об МСУ от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Однако о взаимодействии СК и органов местного самоуправления ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ не упоминает. Предлагаем ч. 1 ст. 9 ФЗ о СК РФ от 28.12.2010 N 403-ФЗ после слов «в субъектах Российской Федерации» дополнить словами «органах местного самоуправления» и далее по тексту.

5. Информационные полномочия, в частности, СК: