Бесплатный фрагмент - Рабочие тетради

Аннотация

Книга посвящена анализу сложившейся системы нормативного правового регулирования развития Арктической зоны Российской Федерации, возникающих в данной сфере проблем, а также российских, зарубежных и международных законодательных практик, применимых для их решения. Предлагается модель законодательного регулирования развития АЗРФ, основанная на выработке норм и правил регулирования, адекватных специфичным особенностям Арктики. Модель предполагает разработку общего Закона о развитии АЗРФ, а также создание трех блоков законодательства, системно увязанных друг с другом: экономического (одним из элементов которого является Закон об опорных зонах), населенческого и инфраструктурного. Каждый из блоков законодательства содержит компоненты, обеспечивающие нормы и правила для высокоспецифичных для Арктики субъектов регулирования. Это, во-первых, специфичные явления разного пространственного охвата, требующие выделения территориальных зон с особыми правилами регулирования хозяйственной деятельности; во-вторых, это совокупность субъектов регулирования, связанная с особой арктической сезонностью и/или мобильностью социально-экономических явлений. Реализация предлагаемых мер возможна в двух вариантах: инерционном и радикальном. Инерционный предполагает введение специфичных арктических блоков путем внесения поправок в существующее федеральное законодательство, а также рамочного закона о развитии Арктической зоны, радикальный — разработку системы отдельных «арктических» законодательных актов и Закона о развитии АЗРФ, носящего характер закона прямого действия. Радикальный сценарий способствует формированию нового арктического законодательства как поля инновационного развития законодательства РФ в целом.

---

Введение

Концептуальная база данной книги основана на представлении о роли Арктики в России как территории, специфика которой требует смелых, прорывных решений — не только в технологической, но и в институциональной сфере. Арктика должна стать поисковой лабораторией для выработки новых норм и правил для обеспечения комплексного и устойчивого пространственного развития. В этом смысле данная работа тесно смыкается с усилиями наших коллег в Правительстве Российской Федерации по подготовке Стратегии пространственного развития Российской Федерации.

Для нового экономического роста, для инновационного развития страны и Арктики недостаточно опираться на набор существующих институтов — требуется их модернизация. Авторы монографии убеждены, что, с одной стороны, эти институты должны быть нацелены на защиту национального суверенитета в Арктической зоне Российской Федерации; с другой стороны, они должны учитывать реалии глобализации. Арктика России не может сегодня развиваться в отрыве от мировых трендов и конъюнктуры мировых рынков. Эти два противоречивых, на первый взгляд, приоритета связываются императивом экономического развития: только динамично и прогрессивно изменяющаяся Арктика способна одновременно решить вопросы национального суверенитета и стать значимой частью глобальной экономики, глобального Севера.

Решение поставленной задачи, однако, невозможно без системных изменений в законодательной системе, обеспечивающей устойчивое развитие Арктики. Речь идет об одновременных изменениях в отраслевом (в том числе ресурсном), территориальном (пространственном) праве с целью его адаптации к очень специфичным хозяйственным реалиям Арктической зоны Российской Федерации.

Специфика нового арктического законодательства должна исходить из императива необходимости адаптации регулятивных норм к возможности резких изменений природных факторов и экономической деятельности, структуры и территориального распределения субъектов арктической экономики — что характерно для Арктики. Арктическое законодательство должно также учитывать высокий уровень территориальной вариативности природных, инфраструктурных, социально-культурных условий хозяйствования. По сути, арктическое законодательство должно представлять собой вариативный ряд законодательных норм, вступающих в силу в зависимости от конкретных местных условий и в зависимости от определенных периодов времени. «Идеальное» арктическое законодательство должно обеспечивать гибкость и способность к быстрой адаптационной изменчивости всей арктической экономики, и при этом — адекватность регулятивных норм и правил высокоспецифичным условиям отдельных арктических территорий.

Анализ мировой практики, применяемой в отношении арктических территорий, показывает, что наиболее эффективный путь развития арктического законодательства — это стимулирование и организация «низовых» инициатив — в том числе в сфере законотворческой деятельности. На современном этапе развития арктического законодательства очевидно, что только путем включения в законотворческий процесс инициатив местного и регионального уровня, традиционных институтов и традиционного знания возможно формирование оптимальной структуры арктического права.

При этом законодательство зарубежных соседей России в Арктике тяготеет к кодифицированности, регулирует комплексные, не фрагментарные, феномены хозяйственной и человеческой жизни в регионе. Например, в одном законе могут быть систематизированы все формы социальной поддержки и специфические условия предоставления социальной помощи в Арктике. Нормативная правовая настойчивость в утверждении феномена арктической комплексности наших зарубежных коллег конструктивна и для российской Арктики. Таким образом, комплексность — и одновременно вариативность арктического законодательства — должны стать его неотъемлемыми особенностями.

В канадском федеральном и региональном законодательстве многие понятия и события привязываются к определенному, строго очерченному, моменту времени (добыча нефти у устья скважины, момент открытия месторождения, момент превращения газа в товар и др.). Данные дискретные моменты времени задают временное пространство экономического развития, его событийно организуют, и к ним приурочены нормы и правила, которые поэтому имеют не стационарный характер, а временное и пространственное измерение, протяженность.

Каждая норма имеет четко определенный срок регулирования — пять, десять лет, после чего регулирование прекращается, т.е. исчезает сам объект регулирования: новая и старая нефть, ежегодные обязательства по снижению объемов бюджетного долга — в течение определенного срока. В ряде случаев после окончания срока действия института требуется менять контекст или принимать новый акт. Представляется оправданным прописывать временные границы нормам и правилам, признавая их чувствительность не от помесячных обстоятельств, но от более долговременных общественных процессов.

В российском законодательстве по Арктике обычно прописывается регламент деятельности, но не реальные акторы экономики, субъекты инновационных перемен, которые создаются новым правовым актом. С другой стороны, в зарубежной законодательной практике других полярных стран часто обозначается создание и регламент работы конкретных структур, например, арктических корпораций, местных сообществ, фондов и так далее. Представляется, что «акторные» модели законодательного регулирования сегодня способны более действенно менять сложившийся и не всегда оптимальный регламент экономического развития на российской Арктике, чем существующие «деятельностные» модели.

Целью нашей работы является подготовка предложений по системному решению задач стратегического планирования и структурных проблем в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктической зоны РФ для формирования эффективной модели законодательного регулирования.

Для достижения данной цели в монографии решаются следующие задачи:

1. Проводится Анализ международно-правовых аспектов освоения Арктики, складывающейся международной обстановки в регионе, приоритетов в деятельности Арктического совета, включая законодательные меры реализации международных договоров, заключенных в рамках Арктического совета, ситуации с уточнением международно-правового режима Арктики и закреплением суверенных прав России на континентальный арктический шельф.

2. Разрабатываются основные положения модели законодательного регулирования, сопряженной с системой стратегического планирования, в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктической зоны России;

3. Разрабатываются предложения по законодательному обеспечению реализации национальных интересов и стратегических приоритетов государственной политики Российской Федерации в Арктике.

В подготовке текста монографии приняли участие сотрудники Института регионального консалтинга:

профессор, д. г. н. А. Н. Пилясов — общая редакция, разделы — 1.2, 1.3., 1.4., 3.1., 3.4., 3.5;

к. г. н. Н. Ю. Замятина — общая редакция, разделы — 2.1., 2.2., 2.3., 3.1, 3.2., 3.3;

О. Д. Ивлиева — 3.6;

А. В. Котов — 1.3., 3.5., 6.1.;

К. Д. Ловягин — 2.4., 3.3., 4.3., 6.3., 6.4.;

А. Н. Петрова — 3.3, 6.2.;

А. В. Потураева — 2.6., 4.1.;

К. В. Ростислав — 3.3., 3.5., 5.1., 6.1;

Н. Л. Туров — 1.1., 2.1., 2.2., 2.3.;

И. А. Шамало –3.3.;

А. Г. Шипугин — 4.2.;

Л. Б. Юлина — 5.2., 5.3.

Глава 1. Закон об Арктической зоне Российской Федерации: долгая эпопея

1.1. Современное законодательное регулирование развития российской Арктики

Законодательную основу системы документов государственного регулирования развития Арктики России составляют следующие нормативно-правовые акты: «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (утв. Президентом РФ 18.09.2008); «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (утв. Президентом РФ 20.02.2013); новая редакция государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (постановление Правительства РФ от 31 августа 2017 года №1064).

«Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», программа «Социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации» являются основными стратегическими нормативными документами, определяющими отдельные направления деятельности в АЗРФ. В них сформулированы основополагающие цели и задачи комплексного и устойчивого развития АЗРФ. Законодательным обеспечением деятельности в Арктике занимаются особые координационные органы: Государственная комиссия по вопросам развития Арктики и Совет по Арктике и Антарктике при Совете Федерации.

Кроме триады основополагающих документов, регулирующих деятельность в АЗРФ, важны также следующие документы:

• ФЗ №132 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» (От 28.07.2012 г.);

• ФЗ №187 «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 (С поправками от 02.05.2015, правки от 03.07.2016 вступят в силу с 01.01.2019);

• Указ Президента №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» (от 02.05.2014) и внесение поправок указом Президента РФ от 27.06.2017 (Внесение в список сухопутных территорий РФ территории муниципальных образований «Беломорский муниципальный район», «Лоухский муниципальный район» и «Кемский муниципальный район» Республики Карелия).

Кроме того, деятельность России в арктической зоне регулируется иными государственными программами Российской Федерации, федеральными и ведомственными целевыми программами, а также отраслевыми стратегиями, региональными и муниципальными программами. Примерами таких отраслевых документов, регулирующих в том числе деятельность в АЗРФ, являются: «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года» 2015 года, «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» 2015 года и т. д. В общей сложности к арктическому законодательству в той или иной мере относится более 500 нормативно-правовых актов, часть которых сохраняет силу еще с советских времен.

1.2. Общие проблемы развития территориального законодательства в России

Долгий период разработки закона об Арктической зоне (первый законопроект был представлен еще в 1998 году) свидетельствует о системных проблемах в разработке Арктического законодательство. Эта проблема — общая слабость, неотработанность территориального подхода в законодательной практике Российской Федерации в целом. Здесь традиционно преобладает отраслевой подход,

Между тем особенности Арктики, требующие разработки отдельной системы арктического законодательства, имеют именно территориальную природу. Ключевые из этих особенностей до сих пор остаются за пределами законотворческого поля. Это особая структура северной экономики, выражающаяся в специфическом сочетании трех основных секторов (трансфертный, корпоративный, традиционного природопользования). Это условия отдаленности — не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, широкое распространение сезонных и временных явлений (вахтовая занятость, зимние дороги и многое другое), быстрая трансформация сети населенных пунктов (возникновение и ликвидация городов и поселков), изменчивость природных и экономических условий развития. Наконец, это особая роль Арктике в экономической системе России и система национальной безопасности — роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане — как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы. Названные особенности делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.

В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства — начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах — США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы — подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется в преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.

Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики — с учетом стратегической роли Арктики в российской экономике.

1.3. Существующие подходы к разработке отдельного закона по развитию Арктики

Первая версия законопроекта по Арктической зоне была подготовлена членами Совета Федерации еще в 1998 году; за ней последовала вторая, инициированная депутатами Государственной думы в 1999 году; третья версия была разработана Минрегионом России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 году. В 2014 году Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил несколько версий данного законопроекта, а в 2015 году представил обновленную концепцию и структуру законопроекта. Параллельно с ним аппарат Совета Федерации подготовил свой вариант концепции и структуры закона. Наконец, в 2016 году Минэкономразвития России подготовило проект Закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации, ядром которого стал новый институт опорных зон.

До настоящего времени ни один из вариантов законопроекта об Арктике не получил одобрения Правительством Российской Федерации. Такова история вопроса.

Если мы будем сравнивать все имеющиеся версии законопроекта (табл. 1), то обнаружим значительную преемственность первых двух, ориентированных на значительное усиление государственной поддержки арктических территорий по сравнению с северными регионами России; преемственность третьей и четвертой версии закона, которые меньше ориентированы на государственный патернализм и больше на партнерство государства и бизнеса, поддержку конкуренции и предпринимательской деятельности в Арктической зоне — через улучшение инвестиционного и предпринимательского климата. Между первыми двумя и последними двумя версиями практически нет преемственности, что может быть объяснено 14-летним временным интервалом между ними: конечно, мы теперь живем в совершенно другой стране, с другой экономикой, институтами, политической системой, чем та, которую мы имели в драматичные 1990-е годы.

Любопытно отметить, что есть одна линия в инструментах государственного регулирования в Арктике, которая четко прослеживается в трех (из пяти рассмотренных) версиях закона: это провозглашение необходимости льготной кредитной, тарифной и инвестиционной политики для хозяйствующих субъектов в Арктической зоне. Мы можем увидеть в этом объективную правду жизни: разные разработчики, с интервалом в 14 лет, обращались к идее создать в Арктической зоне привлекательные условия для инвесторов и хозяйствующих субъектов через инструменты федерального закона. И эту родственность позиций очень важно отметить для успеха дальнейшей работы над документом.

Однако от версии к версии сохраняются, как «родимые пятна», недостатки, которыми пронизаны все версии закона. Нет понимания, как, в каких правовых понятиях и юридически обоснованных терминах, нам отразить специфику Арктики в статьях, чтобы это было не очередной декларацией, а реальным сильным ходом во благо экономической динамики, позитивных структурных сдвигов в арктической экономике России. Во всех вариантах много общих мест, которые можно одинаково отнести и к Арктике, и к регионам Центральной России, например, Тамбовской области. Наступает момент истины, когда нужно определиться, каким же путем идти дальше.

1.4. Проблемы и вызовы разработки современной законодательной модели развития Арктики России

Хотелось бы остановиться на нескольких фундаментальных противоречиях, которые обнаруживаются в работах над законопроектом и которые очень сильно ее тормозят.

Первое противоречие связано с тем, что абсолютно все разработчики закона отрывают его от современных реалий социально-экономического развития Арктики (даже называя свой закон «О развитии Арктической зоны РФ» — и в этом состоит любопытный парадокс!). Вот они, эти современные вызовы: депопуляция российской Арктики (наши зарубежные коллеги уже отмечают, что мировая Арктика проходит реперную точку, когда население российской Арктики уже более не формирует большинство населения всей циркумполярной зоны; в 20-летнем прогнозе уменьшения населения глобальной Арктики оказывается «повинной» Россия — вносит основной вклад); ее инвестиционная непривлекательность для малого и среднего бизнеса; отсутствие бюджетных средств в утвержденной Госпрограмме развития Арктической зоны РФ; фрагментация арктического пространства, когда чтобы добраться из Салехарда в Мурманск, нужно лететь через Москву. Представляется, что закон об Арктике должен отвечать на реальные экономические вызовы текущего момента, иначе он просто не нужен. Закон должен институционально, нормативными правовыми механизмами укреплять арктическую экономику, формировать позитивную повестку для талантливой российской молодежи, которая пока бежит с Арктики, а нужно — чтобы приезжала.

Второе противоречие абсолютно всех версий законопроекта — между отраслевым и территориальным подходом к решению экономических и социальных проблем Арктики. Здесь необходимо отметить три момента. 1) В условиях присоединения России к ВТО неизбежно меняются акценты государственной промышленной политики от ныне запрещенных отраслевых, через назначение сверху отраслей и предприятий-победителей в битве за ресурсы федерального бюджета, на территориальные — господдержка промышленности через инструменты особых экономических зон, территорий опережающего развития, экономические кластеры и др. В работе над законом нужно обязательно это учитывать. 2) Неслучайно именно в последние два года «территориальный блок» российского федерального законодательства стал активно развиваться, о чем свидетельствует, например, принятие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития» от 29 декабря 2014г. №473-ФЗ. 3) Разработчики из Института законодательства и сравнительного правоведения справедливо отмечают, что «в правовом регулировании освоения и развития Арктики преобладает отраслевой подход: действуют акты конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и других отраслей законодательства». Они пишут в сопроводительных документах к закону, что «Южная Корея, Китай, Сингапур успешно создают особые территории, которые действуют, как правило, на основании отдельного правового акта высшей юридической силы, который содержит существенные изъятия из общих правил регулирования в сфере земельных отношений, предпринимательской, инвестиционной деятельности, налоговых, таможенных режимов и т. д. При этом в каждом случае определяется свой набор необходимых экономических, правовых, институциональных инструментов для обеспечения, регионального развития». Однако затем, уже на следующей странице, предлагается структура законопроекта об Арктике, в котором утверждаются принципы прежнего отраслевого (и так отчетливо и грамотно ранее раскритикованного) подхода, пролоббированные различными федеральными ведомствами: экология, транспорт, туристическая деятельность и т. д. И опять все отдельно, разрозненно, дробно. Указывается, что «анализ „территориальных“ законов (например, ФЗ от 1 мая 1999 г. №94-ФЗ „Об охране озера Байкал“) свидетельствует, что имеющаяся в них регламентация построена в основном на базе стандартных подходов, не учитывающих особенности регионов, формирующие тот комплекс необходимых правовых механизмов, который даст наибольший эффект и обеспечит стимулирование регионального развитии». Но разве это оправдание тому, чтобы на законе об Арктической зоне, наконец, не попытаться поломать эту негативную традицию! А так получается, что диагностика проблемы абсолютно верная, мировой опыт изучен, известен, но смелости применить его на российской почве, очевидно, не хватает. Однако в реальности мало говорить про пагубность отраслевого подхода — нужно утверждать принципы территориального подхода в законе о развитии Арктики.

В этой связи можно указать еще на одно противоречие, тесно связанное с дилеммой «отрасли или территории первичны в господдержке развития Арктики»: между провозглашаемой всеми разработчиками «необходимостью комплексного регулирования правоотношений, складывающихся в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации» и реалиями очень кусочного, очень дробного, разведенного по отраслевым квартирам, законопроекта.

О том, как же обеспечить так остро необходимую арктической экономике и арктическим территориям комплексность подхода в господдержке и регулировании, будем говорить дальше.

Третье противоречие — между арктическим и северным законодательством. Никто из разработчиков не обратил на него внимание, однако в неявном виде оно присутствует во всех документах (концепция, структура закона, обосновывающие материалы по составу арктических территорий), представленных в связи с подготовкой законопроекта. Напомню, что северное законодательство в связи с отменой (в 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) действия Федерального закона от 19 июня 1996 г. №78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», на котором базировалась Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера с середины нулевых годов, по сути, остановлено. С другой стороны, по Арктической зоне в последние годы, наоборот, осуществлен мощный прорыв: приняты указом Президента РФ «Основы государственной политики России в Арктике», Стратегия социально-экономического развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности, Госпрограмма социально-экономического развития Арктической зоны РФ, федеральный закон от 28 июля 2012 года №132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

Этот дисбаланс между северным и арктическим законодательством есть тот фон, на котором проходит работа над законопроектом об арктической зоне. И его нельзя не учитывать. Например, как нужно оценивать современные споры о составе арктических территорий — кому войти, кому выйти из «президентского» списка? Как проблемность обособления Арктики от Севера. В такой степени отчетливости эта проблема никогда не возникала в советское время: были районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, по которым осуществлялась политика государственных социальных гарантий и компенсаций, а районы Арктики определялись отдельным, секретным списком, и упоминались лишь в контексте вопросов обороны и международных экологических обязательств России и экологического сотрудничества. Эти списки были четко разведены. Теперь они сосуществуют вместе и, естественно, возникает вопрос их размежевания.

Стагнация северного законодательства и бурное развитие арктического вызывает закономерное желание ряда северных территорий, прежде всего дотационных республик, «поднять» статус части своих территорий до теперь более привлекательных — арктических. Очевидно, что если бы северное законодательство развивалось в России с темпами арктического, то никаких «волн» вверх, в Арктику, у северных районов никогда бы не возникло. Может быть, нужно не зачислять в Арктику новые территории, а адекватно и внятно развивать северное законодательство, и это напряжение тогда спадет?

Понимание тесной интеграции северного и арктического законодательства позволяет разработчикам закона решать проблемы, которые, на первый взгляд, кажутся неопредолимыми. Например, вопрос о гарантиях и компенсациях для жителей арктической зоны или вопрос об устойчивом развитии коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Есть ли смысл развивать эти темы в статьях арктического закона, если уже существует и функционирует (правда, с многочисленными проблемами — которые, однако, не исчезнут, если эти сюжеты будут повторены в арктическом законе) северное право, в котором эти объекты регулирования уже давно существуют? Системный подход, интегрирующий северное и арктическое законодательство, очень важен для успеха в работе над нашим законом «Об арктической зоне».

Четвертое противоречие, которое проявилось в процессе работы над законом, это противопоставление прибрежных и внутренних территорий в Арктической зоне при обсуждении списка «новых» арктических территорий. Видимо, Указ Президента РФ от 2 мая 2014 года №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» своим название неожиданно пробудил стремление части северных, внутренних территорий обрести новый престижный статус полярных. Здесь очень важно вспомнить, что именно длительные споры по составу арктических территорий, по «точной и честной» южной границе Арктической зоны РФ, по сути, утопили три предыдущих версии законопроекта. Вся энергия разработчиков ушла на обоснование «точных» критериев отнесения территорий к полярной зоне; на споры по вытекающему из той или другой группы критериев состава полярных территорий и так далее. А на сущностные вопросы поддержки, инициирования динамичного развития Арктики новыми институтами уже просто не оставалось ни сил, ни времени. Нельзя позволить снова завести себя в этот тупик! К счастью, Указ Президента дает нам теперь такой шанс здесь успокоиться и сконцентрировать интеллектуальные усилия для институциональной поддержки экономического развития в Арктической зоне.

Наконец, пятое противоречие состоит в существенном игнорировании разработчиками законопроекта триады уже утвержденных документов по развитию Арктической зоны: Указа Президента, Стратегии и Госпрограммы. Есть упоминание, но нет сущностной интеграции всех документов в единую систему. Почему это важно? Но дело в том, что опора на «Основы госполитики в Арктической зоне» позволяет избежать «проходного» упоминания в тексте закона моментов, которые ранее уже получили развитие, были отражены. Аналогично есть ли смысл развивать тему завоза грузов на Север, если существует специальный Федеральный закон (ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ)? Аналогично по гарантиям и компенсациям, по Северному морскому пути, по коренным народам Севера — есть утвержденные блоки федерального законодательства по каждому направлению! С другой стороны, есть Госпрограмма без бюджетных средств, есть реальные проблемы современного социально-экономического развития Арктической зоны РФ. И закон должен внести свою лепту, чтобы укрепить эти, пока институционально оголенные, направления развития Арктики. Иначе говоря, он должен иметь проблемный, а не декларативный характер, быть обращен на решение реальных современных проблем развития арктической зоны.

Анализ многочисленных сопутствующих законопроекту документов (конкурирующие концепции, структуры, обоснования), которые родились в процессе коллективной работы экспертов, позволяют определить несколько распространенных мифов, которые не так безобидны, как кажется, потому что отвлекают нашу энергию на обсуждение проходных, а не действительно значимых для развития Арктики, вопросов.

Миф 1. «Районирование российской Арктики должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика». Нигде в мире обособление Арктики по природно-хозяйственным системам не производится, но всегда — по границам административно-территориального деления, в очень редких случаях — по широте. Для целей государственного управления определять Арктику по «целостным природно-хозяйственным системам» невозможно просто потому, что они не могут, не являются объектом управления. Кроме того, по ним нет государственной статистики. А как можно управлять тем, по чему нет информации? Вместо природно-хозяйственных систем должны использоваться реальные, объективно существующие муниципальные образования и субъекты Российской Федерации.

Миф 2. Арктический закон должен быть направлен на решение «стержневой» проблемы внеэкономического «северного удорожания» в его экстремальной арктической форме, в котором фокусируются практически все проблемы макрорегиона. Неверно видеть сущность нового закона в нейтрализации северных удорожаний для граждан и хозяйствующих субъектов. Вспомним, что этой идеологией была пронизана первая версия законопроекта 1998 года: дайте нам федеральных денег, потому что мы — Арктика. В значительной степени именно поэтому он и не был принят. Однако в данном мифе воспроизводится та же идеология, только в закамуфлированном, скрытом виде: не дай денег, а компенсируй северные удорожания для выравнивания условий конкуренции. Ни одна арктическая страна не идет этим путем. Везде поддержка государства развития полярных территорий имеет совершенно другой характер: гарантии и компенсации бюджетникам и формирование условий инвестиционной привлекательности для крупных (глобальных) ресурсных компаний и местного малого и среднего бизнеса. Разница между этими подходами принципиальная.

Первый (мифологический) подход построен на принципе «издержки плюс» — все свои «объективные» арктические издержки вменяем для компенсации государству, с небольшой «маржой», чтобы иметь и прибыль. Понятно, что это абсолютно нереалистичное предложение. Ставить целью закона нейтрализацию северных удорожаний, это значит надеяться на откровенный патернализм со стороны государства, хотя и прикрытый личиной — «мерами налогового и вненалогового регулирования, тарифной политикой, политикой в сфере установления регионально дифференцированных нормативов в сфере строительной деятельности, нормативов амортизации, иных нормативов». На самом деле суть иждивенчества при этом никоим образом не меняется. Второй подход нацелен на концентрированную работу по снижению затрат (трудосбережение, энергоэффективность, вахтовые формы организации работ и др.). И именно он, как показывает мировой опыт, и является стержневым.

Миф 3. Прописывать ресурсную основу арктической экономики в статьях закона об экономическом развитии Арктики нецелесообразно, потому что есть отдельный блок федерального ресурсного законодательства. Сердцевинной спецификой арктической экономики является ресурсный характер. От ресурсов она начинается, с истощением природных ресурсов связаны ее последующие проблемы, экономическая недоступность далеко от транспортной инфраструктуры расположенных месторождений определяет направления государственного инициирующего импульса для развития многих арктических территорий. Поэтому писать закон об Арктике и не прописывать инвестиционные проекты освоения ресурсных месторождений, ресурсные корпорации как основные акторы арктической экономики, ресурсную базу традиционного природопользования невозможно. Ресурсы — это сквозная, «нутряная» специфика арктической экономики, которая определяет весь вектор ее развития.

Можно сформулировать несколько ключевых «развилок» в дальнейшей работе над проектом ключевого закона об Арктической зоне, по которым необходимо принципиальное решение.

Первая: каким быть закону — прорывным или традиционным — в смысле повторения обязательных ритуальных танцев про «особенности осуществления полномочий органов государственной власти», «совершенствование системы государственного управления развитием», «разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области развития» с добавлением слов «арктический», «особый», «особенности».

С более радикальной точки зрения, закон «Об арктической зоне» нужен для того, чтобы закладывать прорывные идеи, создавать новые структуры и институты на перспективу. Например, такие как признание необходимости и механизм инновационного регулирования Арктической зоны государством, ответ России на вызовы, которые возникают перед нашей Арктикой в условиях глобализации. Закон должен работать на обеспечение безопасности — личностной, общественной, региональной и национальной.

С этой первой развилкой непосредственно связана вторая: каким быть закону — «всеядным» или сфокусированным на проблемах экономического развития Арктической зоны? Уверены, что прорывной закон — только нацеленный на одну-две ключевые сферы нормативного регулирования. Здесь прописываются меры для обеспечения инвестиционной привлекательности арктической зоны, инструменты государственно-частного партнерства и др. Широта же разжижает прорывной характер и неизбежно превращает закон в заурядно-традиционный.

Третья развилка: закон прямого действия или рамочный? здесь опять закономерность: чем шире объект регулирования, тем больше вероятность рамочного закона. А чем она уже, тем больше правды у закона прямого действия.

Четвертая развилка: как формировать меры господдержки хозяйствующих субъектов Арктической зоны — единым подходом или на проектной основе, конкретный проект, под него специальная институциональная оснастка и проектное финансирование. Зарубежный опыт свидетельствует, что крупные ресурсно-транспортные проекты в Арктике идут в основном на проектной основе, т.е. индивидуализировано. Значит, закон мог бы прописать списком или реестром перечень приоритетных крупных инвестпроектов в Арктике и основные механизмы их господдержки.

Глава 2. Особенности и факторы развития Арктической зоны России

2.1. Факторы, учтенные и не учтенные в действующем российском законодательстве

Особенности развития Арктической зоны,

учтенные в действующем законодательстве

Cогласно «Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» от 2013 г. ключевыми факторами, оказывающими влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, являются:

— экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова на акватории арктических морей;

— очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;

— удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;

---

— низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Такой набор факторов выявляет целый ряд проблем в системе социально-экономического развития АЗРФ, который включает социальную сферу, экономическую сферу, сферу науки и технологий, сферу природопользования и охраны окружающей среды. Решение проблем в этих областях необходимо для обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктики:

а) в социальной сфере: отрицательные демографические процессы в большинстве приарктических субъектов Российской Федерации, отток трудовых ресурсов (особенно высококвалифицированных) в южные районы России и за границу; несоответствие сетей социального обслуживания характеру и динамике расселения, в том числе в образовании, здравоохранении, культуре, физической культуре и спорте; критическое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства, недостаточная обеспеченность населения чистой питьевой водой; отсутствие эффективной системы подготовки кадров, дисбаланс между спросом и предложением трудовых ресурсов в территориальном и профессиональном отношении (дефицит кадров рабочих и инженерных профессий и переизбыток невостребованных специалистов, а также людей, не имеющих профессионального образования); низкое качество жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации;

б) в экономической сфере: отсутствие российских современных технических средств и технологий для поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях; износ основных фондов, в особенности транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры; неразвитость базовой транспортной инфраструктуры, ее морской и континентальной составляющих, старение ледокольного флота, отсутствие средств малой авиации; высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов, издержки северного производства при отсутствии эффективных компенсационных механизмов, низкая производительность труда; дисбаланс в экономическом развитии между отдельными приарктическими территориями и регионами, значительный разрыв между лидирующими и депрессивными районами по уровню развития; недостаточное развитие навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания; отсутствие средств постоянного комплексного космического мониторинга арктических территорий и акваторий, зависимость от иностранных средств и источников информационного обеспечения всех видов деятельности в Арктике (включая взаимодействие с воздушными и морскими судами); отсутствие современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяющей осуществлять оказание услуг связи населению и хозяйствующим субъектам на всей территории Арктической зоны Российской Федерации; неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии;

в) в сфере науки и технологий отмечается дефицит технических средств и технологических возможностей по изучению, освоению и использованию арктических пространств и ресурсов, недостаточная готовность к переходу на инновационный путь развития Арктической зоны Российской Федерации;

г) в сфере природопользования и охраны окружающей среды выделяется возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба.

Тем не менее, существует целый ряд особенностей и факторов развития АЗРФ, до настоящего времени не затронутые или не в полной мере учтенных действующей системой арктического законодательства.

Факторы развития Арктической зоны,

не учтенные в действующем законодательстве

Специфика Арктической зоны состоит не только в ее повышенной уязвимости по отношению к внешним и внутренним факторам (мировые цены на энергоносители, зависимость от поставок топлива, продовольствия, оборудования и др. товаров из других регионов страны и др.). Арктические территории России обладают рядом имманентно присущих им свойств, определяющих принципиально иные особенности и механизмы развития Арктики по сравнению с регионами, расположенными в основной зоне расселения.

Особая структура и механизмы развития северной экономики

И зарубежными, и российскими исследователями многократно исследовалась и детально охарактеризована специфика развития Арктики. Суть практически всех исследований сводится к тому, что механизмы и законы социально-экономического развития Арктики настолько специфичны, настолько отличаются от основных принципов экономического развития, разработанных для умеренных широт (главным образом, на материале густонаселенных районов Западной Европы, Северной Америки, Японии) — что совершенно необходимо выделение Арктики в отдельное производство, разработка для нее самостоятельных принципов и механизмов социально-экономического развития. Такой подход отражен в выделении самостоятельного направления «северной экономики», предложенный в 1996 г. и развитый в многочисленных последующих публикациях.

Ключевые особенности АЗРФ, которые должны определить конфигурацию всей системы законодательства, сводятся к следующим положениям.

1) Трехсекторность арктической экономики. В отличие от экономики «умеренных» областей, экономика Арктики имеет специфический набор и соотношение трех основных секторов:

— бюджетный (трансфертный), занимающий в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населенных регионах арктических стран — даже если речь идет о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населенных территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%, то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах — как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде — составляет более ¾ всей занятости (рис. 1).

— корпоративный сектор: экономические агенты, как правило, представлены в Арктике крупными ресурсными корпорациями. Огромную роль приобретают естественные монополии, развитие конкуренции затруднено и в целом ряде случаев парадоксально неэффективно. Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).

— сектор традиционного природопользования (рыболовство, оленеводство и т.п.).

Соотношение трех основных секторов различается от региона к региону, и определяет специфику социально-экономического развития в каждом конкретном случае. Без учета данного обстоятельства невозможно создание адекватной системы регулирования.

2) Институциональная отдаленность

Отдаленность большинства населенных пунктов Арктики от основных экономических центров определяет важное условие социально-экономического развития АЗРФ. Однако в большинстве случаев отдаленность понимается узко, как фактор удорожания товаров, завозимых из основной зоны расселения.

Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы — она имеет множество других последствий, в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности».

В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат Нобелевской премии за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных общественных ресурсов, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».

Напротив, естественная «автономия» отдаленных, окраинных территорий формирует в них мощный потенциал институционального инновационного творчества — потенциальный резерв инновационного развития и повышения эффективности институциональной сферы всей страны в целом.

3) Мобильность и изменчивость. В Арктике, как правило, ускорены хозяйственные циклы развития отраслей, отдельных производств — и связанных с ними городов и регионов. Арктические города города быстрее возникают, на стадии роста переживают не имеющие аналога темпы роста населения — и так же быстро теряют население, причем в течение жизни города могут переживать целый ряд циклических спадов и подъемов. Типично явление ликвидации городов и поселков (и в России, и в зарубежных странах), появление временных, вахтовых поселений; ликвидация и консервация объектов хозяйственной деятельности (месторождений, объектов инфраструктуры и др.). На севере и в Арктике получили распространение специфические временные и сезонные явления — например, зимники, управление которыми не возможно в рамках законодательства, разработанного в реалиях «нормальных» регионов страны (основная зона расселения). Беспрецедентную роль в развитии Арктики играет и регулярное сообщение с основной зоной расселения, выполняющее при этом не только «обычные» функции поставки товаров и услуг, но и служащее каналом распространения инноваций, что приобретает решающее значение для обеспечения конкурентоспособности арктических регионов в современной глобальной экономике. Особое значение коммуникаций уже нашло отражение в появлении льгот на перемещение к месту отпуска для жителей северных регионов (специальные нормы предусмотрены законодательством России, Канады, причем отпуск используется северянами не только для отдыха и поддержания родственных связей, но и для закупок товаров, получения информации и др.).

4) Стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России. Потенциал Арктики в обеспечении безопасности страны состоит не только в обеспечении национальной безопасности, но и в ее особом месте в системе экономического развития страны, а именно:

— зоны формирования спроса на товары и услуги, производимые в основной зоне расселения страны, причем в силу специфических условий арктических регионов — спроса на инновационные, наукоемкие товары и услуги;

— зона генерации технологических и институциональных инноваций в силу повышенной креативности арктических социально-экономических систем, инспирируемой их отдаленностью. Данная точка зрения не является инспирированной последними «веяниями» зарубежной науки, как может показаться на первый взгляд. Так, например, еще в 1970-е годы видный исследователь советского Севера К. П. Космачев писал: «В настоящее время обычно опыт передается из районов более освоенных в районы менее освоенные, т.е. в пределах меридиональных систем пионерных районов — с юга на север. Между тем имеется необходимость передачи опыта и в обратном направлении, т.е. ранее освоенные районы должны в ряде случаев „учиться“ у позднее освоенных. Дело в том, что некоторые из приемов освоения, разработанные в местах с экстремальными условиями, могут достаточно эффективно применяться и в районах с более благоприятными, но все же тяжелыми условиями».

Перечисленные особенности Арктических территорий требуют разработки для управления развития Арктической зоной РФ системы (или кодекса) специализированных нормативных актов, и в первую очередь — отдельного Закона о развитии АЗРФ.

---

2.2. Внутренние и внешние факторы

Внутренние факторы, связанные с изменениями

социально-экономической ситуации в России

Под внутренними факторами, связанными с изменениями социально-экономической ситуации в России в целом, в данном случае понимаются внутрироссийские процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ.

Данный тип факторов может подвергаться регулированию со стороны законодательной системы РФ.

К числу внутренних факторов относятся:

а) наполняемость и распределение бюджета;

Традиционно высокая доля госсектора в северной и арктической экономике ставит Арктическую зону в зависимость от бюджетной политике государства на федеральном уровне.

б) группа политических факторов включает политический режим, особенности правления и государственного устройства, авторитет лидера, а также изменение приоритетности мер государственной поддержки конкретной территории (АЗРФ);

в) изменение разрыва в уровне жизни между арктическими регионами и другими территориями.

На протяжении многих десятилетий территории Севера и Арктики (в силу их специфических условий — в том числе экономических льгот для жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также более высокого уровня зарплат) были «территориями возможностей», позволявших существенно улучшить материальные условия тысячам граждан страны.

Население северных и арктических территорий практически на протяжении всей второй половины XX века было результатом баланса входящих и исходящих миграций — который, в свою очередь, определялся не только условиями жизни на Севере, но и экономической ситуацией в других регионах РФ: в случае расширения возможностей для улучшение материального благосостояния вне АЗРФ (реализация приоритетных проектов социально-экономического развития в других регионах страны — например, в южной части Дальнего Востока) — потенциальные мигранты и часть жителей АЗРФ будут перетянуты в другие регионы страны.

г) изменение демографической ситуации и миграционных процессов в России в целом.

Причинно-следственные связи, отраженные в п. г), действуют и в отношении миграционного обмена с ближайшим зарубежьем, мигранты из которого (Азербайджан, Украина, Средняя Азия, Молдавия) традиционно составляют существенную часть населения АЗРФ. Таким образом, социально-экономическая ситуация в ближнем зарубежье и ситуация с регулированием миграции между Россией и ближним зарубежьем напрямую отражается на формировании населения АЗРФ.

Кроме того, заселение АЗРФ напрямую связано с демографическим потенциалом России в целом.

д) изменение связности российского пространства

Реализация транспортных мегапроектов «Белкомур» и «Ледяной Шелковый путь» (Северный морской путь как часть китайского проекта «Один пояс — один путь») и т. п. радикально изменит условия социально-экономического развития прилегающих регионов АЗРФ.

е) развитие новых технологий внутри РФ

Появление новых технологий — например, новых технологий, существенно удешевляющих услуги сотовой связи — улучшат качество жизни для населения АЗРФ.

Внешние факторы, связанные с изменениями

мировой социально-экономической ситуации

и тенденций социально-экономического развития

Под внешними факторами в данном случае подразумеваются международные процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ. Они могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на АЗРФ.

К числу внешних факторов относятся:

а) современная геополитическая обстановка (международный баланс сил, баланс сил в регионе, двухсторонние отношения РФ со странами — участницами и странами — наблюдателями Арктического совета).

В современных условиях санкции, введенные ведущими зарубежными странами, напрямую воздействуют на развитие АЗРФ через ограничения закупки высокотехнологического оборудования для реализации ресурсных проектов АЗРФ, санкциями против конкретных компаний, запрет на участие американских компаний в российских проектах по глубоководной разведке и т. д.

б) изменение международных цен на топливные ресурсы. Падение цен на топливные ресурсы привело к приостановлению ряда проектов развития АЗРФ (в частности, реализации проекта введения в эксплуатацию Штокмановского месторождения): экономическая эффективность и рентабельность реализации проектов по добыче полезных ископаемых напрямую зависит от стоимости их потенциальной продукции на мировых рынках.

в) развитие новых технологий.

Яркий пример — развитие технологий по добыче сланцевого газа, которое привело к удешевлению его добычи и как следствие — к замораживанию ОАО «Газпром» проекта по разработке Штокмановского месторождения (см. выше).

В будущем аналогичные процессы могут привести к изменению мировых цен на другие ресурсы (например, никель, редкоземельные металлы), что может отразиться на рентабельности ряда российских арктических месторождений;

г) изменение объема иностранных инвестиций. Санкции и негативные ожидания агентов экономики привели к тому, что крупные иностранные нефтегазовые компании из развитых стран отказались от покупки долей в российских предприятиях, либо заморозили эти планы;

д) климатические изменения. Таяние полярных льдов делает возможным более активное использование Северного морского пути между Европой и Азией, в том числе осваивать маршруты на большей глубине (ближе к Северному полюсу), а также добычу ресурсов на дне океана;

е) изменение темпов роста мировой экономики оказывает непосредственное влияние на темпы экономического роста РФ и наполняемость бюджета;

ж) изменение права пользования международных морских путей. Сегодня все чаще звучат лозунги о необходимости интернационализации использования СМП для международного сообщества, но схожие проблемы испытывает и канадский Северо-Западного проход (СЗП). Северо-Западный проход представляет собой сеть маршрутов через Канадский Арктический архипелаг, насчитывающий около 19 тыс. островов. Международное право признает СЗП территорией Канады, однако спор происходит за право пользования СЗП для международного судоходства. Дипломатический спор между Канадой и США по статусу СЗП начался в середине 60-х гг. Суть конфликта состоит в том, что американские суда свободно перемещаются по СЗП, тогда как Канада требует запроса разрешения на проход. В 1997 году Канада объявила, что СЗП является ее внутренними проходом на основании исторического права владения, а не находится под международной юрисдикцией. В начале XXI века вопрос о статусе Северо-Западного прохода стал актуален из-за изменения климата, ряд государств выступают за передачу СЗП под международное регулирование ООН с целью равноправного доступа судов других стран. Путь из Канады в Восточную Азию и Атлантический океан через Северо-Западный проход на 7 тыс. км короче пути через Панамский канал, что позволит сократить удельные издержки на топливо, пошлины и т. д. Кроме того, Северо-Западный, в отличие от Панамского канала, гипотетически способен принимать супертанкеры и контейнеровозы. Прецедент с «SS Manhattan» показал, что Канада и США способны регулировать спорную ситуацию демократическим путем, однако Канада хотела самостоятельно регулировать СЗП. Конкурировать с США в правовом поле Канада не была готова, поэтому был избран иной путь, в основе которого лежало озабоченность проблемами защиты окружающей среды.

В январе 1969 г. в результате аварии около берегов Калифорнии в воду попало около 80 тыс. барр. сырой нефти. Воспользовавшись настроениями общественности, канадское правительство в 1970 г. приняло Закон о предотвращении загрязнения арктических вод, установивший жесткие требования к оснащению и экологической безопасности судов, проходящих в пределах 100 морских миль от канадской границы Арктики, что противоречит принципам международного права (нормы национального законодательства не должны распространяться более, чем на 12 миль) и вызвало неодобрение мировой общественности. США предложило передать дело на рассмотрение в Международный суд ООН, но Канада отказалась. Частично эту ситуацию разрешила Конвенция 1982 года, но до сих пор остаются споры за право пользования СЗП. История с СЗП сильно напоминает ситуацию с СМП: Канада в этом вопросе видится потенциальным партнером России, так как им необходимо решать общие проблемы, особенно в области регламентации пользования путями.

2.3. Системный анализ проблем использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала Арктики России в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ

Проблемы использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала АЗРФ для комплексного и устойчивого развития АЗРФ определяются особенностями социально-экономического развития АЗРФ в целом. Социально-экономическое развитие АЗРФ, в свою очередь, определяется:

— характером взаимодействия отдельных компонентов внутри системы социально-экономического развития АЗРФ (далее: «системные факторы развития АЗРФ»);

— влиянием совокупности внутренних (по отношению к РФ) факторов, связанных с изменениями социально-экономической ситуации в России в целом;

— влиянием совокупности внешних (по отношению к РФ) факторов, связанных с изменениями мировых трендов и условий социально-экономического развития;

— влиянием правового регулирования социально-экономического развития АЗРФ в российском и международном правовом поле.

Обобщающая схема факторов (причин) и связанных с ними проблем использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала АЗРФ в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ представлена на рис. 2.

Особенности взаимодействия отдельных компонентов внутри системы социально-экономического развития АЗРФ определяются совокупностью специфических условий Арктики.

Факторы, влияние которых учтено в действующем законодательстве:

а) экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова в акваториях арктических морей;

б) очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;

в) транспортная удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;

г) низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Факторы, не учтенные в действующем законодательстве:

а) особая структура и механизмы развития арктической экономики;

б) институциональная отдаленность;

в) мобильность и изменчивость;

г) стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России.

Схема причинно-следственных связей, инспирируемых воздействием системных факторов социально-экономического развития АЗРФ, представлена в табл. 2.

---

2.4. Ключевые геополитические факторы, непосредственно влияющие на конкурентоспособность и перспективы устойчивого развития Арктики России

Анализ влияния геополитических факторов на конкурентоспособность и перспективы устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации требует определения понятия геополитического фактора и представления их перечня.

Геополитические факторы обычно определяют как переменные, оказывающие непосредственное влияние на государственную политику. К таким факторам принято относить:

— географические (обусловлены размером территории, её пространственной конфигурацией, параметрами рельефа, близостью к морю, протяженностью и границ и т. д.);

— геофизические (климат, наличие природных ресурсов, угроза возникновения природных катастроф и др.);

— политические (особенности политической системы, полномочия местных властей и их соотношения с полномочиями центральной власти, директивы из центра и т. п.);

— социальные (уровень жизни населения, уровень развития социальной инфраструктуры, образования, здравоохранения и т. п.);

---

— экономические (параметры развития хозяйства, территориальная организация и структура, связь с внешними рынками и др.);

— военные (степень развития военной инфраструктуры, близость потенциального противника, укреплённость границ и т. д.);

— демографические (численность населения, его половозрастной, этнический и конфессиональный состав, плотность населения, показатели его естественного и механического движения и др.);

— экологические (состояние окружающей среды и т. д.).

Перечень этих факторов, как правило, несколько различается у разных авторов. Так А. В. Митько и М. В. Минина выделяют географический, политический, экономический, экологический, военный, культурно-религиозный, этнический и интеллектуальный геополитические факторы.

В данном разделе предложено авторское видение геополитических факторов, влияющих на конкурентоспособность и устойчивое развитие АЗРФ, выстроенное, однако, на основании предложенных выше общепринятых классификаций.

В настоящее время существует несколько подходов к определению конкурентоспособности территорий. Л. Бадд предлагает рассматривать феномен территориальной конкуренции в двух аспектах. С одной стороны, существует конкуренция между определенными видами деятельности или рынками, которые действуют на территории регионов (локализационная экономика), с другой стороны — конкуренция между характеристиками регионов и их социальным капиталом, например инфраструктурой, квалифицированными кадрами. Свойство конкурентоспособности территории, таким образом, можно определить как способность региона контролировать и расширять свою долю на региональных и глобальных рынках сбыта ключевой для региона продукции с тем, чтобы иметь ресурсы для совершенствования своего производства, улучшения качества регионального управления и уровня жизни.

Другое определение конкурентоспособности территории было предложено А. З. Селезневым: «конкурентоспособность региона — это обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами положение региона и его отдельных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, отражаемое через показатели (индикаторы), адекватно характеризующие такое состояние и его динамику».

Исходя из вышесказанного, можно выделить два ключевых свойства конкурентоспособности региона: способность защитить и расширить свою долю на рынке сбыта ключевой для региона продукции и способность обеспечить себе более выгодное экономическое положение по сравнению с регионами-конкурентами.

Конкурентоспособность территории можно определить как такое её свойство, которое характеризует степень реального или потенциального удовлетворения производственным комплексом данной территории конкретной потребности государства и позволяет сопоставить этот потенциал с аналогичными территориями в составе данного государства или государств-конкурентов.

Устойчивое же развитие Арктики рассматривается Митько и Мининой как «гармонизация интересов всех субъектов государственной политики РФ в Арктике — государства, институтов гражданского общества, деловых кругов, науки и коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации». Такая трактовка позволяет рассмотреть совокупное влияние геополитических факторов на конкурентоспособность и устойчивое развитие АЗРФ.

Геополитические факторы будут оказывать непосредственное влияние на ряд переменных параметров конкурентоспособности территории, соответственно изменяя их.

К внутренним параметрам конкурентоспособности территории (свойства самой территории) могут быть отнесены:

— Географическое положение

— Природно-ресурсный потенциал

— Научно-технический потенциал

— Финансово-экономический потенциал

— Восприимчивость территории к инновациям

— Производственно-технологический потенциал

— Кадровый потенциал

— Уровень развития материально-технической базы

— Уровень развития транспортной инфраструктуры

— Качество институциональной и политической среды

— Уровень развития сферы обслуживания (сервисной экономики)

— Уровень туристического потенциала

— Когнитивная привлекательность территории

К внешним факторам (свойства объектов, оказывающих влияние на свойства территории) конкурентоспособности территории могут быть отнесены:

— Меры государственной поддержки территории (инструменты региональной и инвестиционной политики, льготный режим налогообложения, федеральные целевые программы, программы адресной поддержки, создание ОЭЗ и ТОР и т.д.)

— Эффективность проводимой регионом внешней политики

— Основные характеристики рынка сбыта продукции отрасли специализации данного региона

— Деятельность региональных общественных и государственных институтов, формирующих социально-экономическую обстановку в регионе

— Деятельность политических акторов

Безусловно, геополитические факторы, указанные выше, практически никогда не существуют обособленно и, как правило, представляют из себя сочетание двух или более факторов одновременно. В табл. 3, перечень геополитических факторов и описание их влияния на конкурентоспособность и устойчивое развитие региона даны в порядке уменьшения степени значимости их влияния. В тексте же далее данные факторы представлены во всём многообразии их сочетаний.

Сочетание таких двух геополитических факторов как экологический (глобальные климатические изменения, «в ряде прогнозов утверждается, что Арктика будет полностью открыта для судоходства в летний период уже с 2023 г.») и географический (положение АЗРФ непосредственно у трассы Северного морского пути) обуславливает резкое изменение как внутренних, так и внешних параметров конкурентоспособности АЗРФ: радикальное улучшение транспортной доступности макрорегиона, его приближение к мировым рынкам, превращение в важнейший субъект национальной политики России. Также географический фактор в отдельности превращает АЗРФ в важнейший узел международных транспортных коммуникаций.

Сочетание выгодного географического (непосредственно у трассы Северного морского пути) и политического (огромный потенциал к развитию экономической интеграции в Евразии по оси Западная Европа-Россия-АТР: ШОС+ЕС) положения превращает АЗРФ в потенциально один из самых оживлённых морских торговых путей на планете, что усилит и финансово-экономический потенциал территории, и уровень развития её транспортной инфраструктуры.

Вместе с тем, разорванность транспортно-логистической инфраструктуры территории, оторванность последней от основных промышленных центров и колоссальные затраты на доставку топлива обуславливают «огромные энергопотери при передачи энергии и общую неэффективность энергосистемы», что является серьёзнейшим геополитическим вызовом, оказывающим негативное влияние на такой внутренний параметр конкурентоспособности как развитие материально-технической базы.

В том числе и ввиду своего значимого стратегического положения, регион сталкивается с военно-политическими вызовами: в частности, попытки США оспорить суверенитет России над национальной транспортной коммуникацией Северного морского пути по аналогии с канадскими проливами, учения НАТО и США в арктических условиях, планы по размещению ПРО в Баренцевом море и иные подобные акции будут создавать напряжение в регионе, негативно скажется на его конкурентоспособности за счёт снижения инвестиционной привлекательности для хозяйствующих субъектов, чья деятельность связана с долгосрочным планированием.

Наличие военных вызовов и угроз (территория АЗРФ является зоной госграницы, которую необходимо охранять) приводит к ограничению положительного влияния географического фактора на конкурентоспособность региона. Так, например, Норильск, со своим уникальным географическим положением ровно посередине кратчайшего воздушного пути из Западной Европы (Лондон) в Восточную Азию (Токио), не сможет реализовать свой потенциал транспортного хаба ввиду своего закрытого для иностранных граждан статуса. «Рост активности спецслужб иностранных государств по ведению разведывательной деятельности в Арктике и на приграничной территории РФ» — фактор, вынуждающий закрывать города типа Норильска, что ограничивает внешние связи региона с наиболее развитыми странами планеты — источниками инноваций и инвестиций.

По мнению Г. Иванова, «возможными угрозами национальной безопасности РФ является стремление приарктических государств и других стран НАТО к усилению своего военного присутствия в Арктике. Таким образом, действия приарктических и других государств по наращиванию своего экономического и военного присутствия в Арктике объективно требуют от РФ принятия адекватных мер, направленных на поддержание паритета и создание благоприятных условий для реализации и защиты национальных интересов РФ в этом важном регионе». При этом реализация национальных интересов в регионе включает в себя, например, значительные вложения государства в развитие транспортной и военно-транспортной инфраструктуры, поддержание опорного каркаса расселения, обслуживание стратегических объектов.

Наличие перманентных политических и военных вызовов в регионе — «уязвимы северные границы России и для новых, гибридных форм военного вмешательства, в том числе анонимной войны, при которой диверсионные действия совершаются не официальными ВС какого-либо государства, а мобильными вооружёнными группами без опознавательных знаков» — вынуждает высшее руководство страны, с одной стороны, накладывать некоторые административные ограничения на приграничную зону (в частности, в доступе иностранных граждан и иностранного капитала), но, с другой стороны, предпринимать шаги по ускоренному развитию АЗРФ для обеспечения реализации суверенитета и национальных интересов России в регионе. Таким образом, реализуется внешний параметр конкурентоспособности — реализуются государственные меры поддержки территории.

Стоит отметить, что обозначенная форма угроз не является чем-то принципиально новым. Ещё в 1942 г. в ходе проведения немецкой операции «Вундерланд» вскрылась уязвимость арктического сектора обороны страны к скрытным точечным атакам. Тогда лишь мужество и героизм защитников порта Диксон воспрепятствовали высадке на материк немецких диверсионных групп.

Новейшим геополитическим вызовом для России стал наметившийся курс Норвегии на сужение присутствия России на Шпицбергене и на одностороннее изменение статуса архипелага. В связи с этим, чтобы не потерять своих позиций в регионе, России приходится задуматься о восстановлении своего присутствия на острове, а также об «обеспечении военно-морского присутствия в арктических районах, где экономическая деятельность РФ требует весомой военной поддержки». В последнее время участились случаи провокационного присутствия военных в районе архипелага. Подобные акты напряжённости снижают уровень инвестиционной привлекательности региона и могут оттолкнуть крупные компании от освоения региона.

Ожесточённая конкуренция арктических (а в будущем и не только) государств за богатые природные ресурсы региона, в частности промысловые, бросает экономический и политический вызов руководству не только регионов АЗРФ, но и руководству страны в целом. Так, одним из аспектов проблемы вокруг статуса Шпицбергена является борьба за рыбные ресурсы Норвежского моря: «противодействие рыбопромысловой деятельности РФ в норвежской экономической зоне путём ужесточения требований к рыболовным судам в районах промысла и неравномерных действий по отношению к ним со стороны норвежских властей».

Ещё один политический вызов заключается в стремлении ряда иностранных государств придать Северному морскому пути статус международной транспортной магистрали или обеспечить своим судам режим наибольшего благоприятствования. Позиция же России по движению гражданских судов и военных кораблей по Северному морскому пути исключительно в рамках национального законодательства требует наличия соответствующих средств убеждения и принуждения, что определяет необходимость уделять особое внимание управлению данным регионом, созданию соответствующей береговой инфраструктуры и целой сети современных опорных пунктов Пограничной службы ФСБ РФ.

Так, например, «в целях повышения эффективности работы Северного морского пути большое внимание уделяется развитию береговой инфраструктуры и пунктов пропуска через государственную границу в Арктике. Всего в АЗРФ расположено 20 пунктов пропуска. Из них 3 автомобильных, 12 морских, 5 воздушных. С 2010 по 2015 гг. было установлено 5 пунктов пропуска: морские пункты Певек, Сабетта, Варандей, Дудинка и воздушный пункт пропуска Варандей». Эти действия способствуют включению территории в международную торговлю и позитивно сказываются на её конкурентоспособности.

Параллельно желание западных стран закрепиться в Арктике ведёт к милитаризации региона, а ответное восстановление российской военной инфраструктуры — к росту риска возникновения вооружённого конфликта и связанной с военными действиями техногенной катастрофы. «На этом направлении Россия остаётся наиболее уязвимой от различных средств нападения, как воздушного, так и морского базирования».

Приоритетна задача защиты добывающей инфраструктуры Ямала. Потенциальный противник способен поразить даже Сургут, т.е. возникают риски. А повреждение в случае военных действий нефте- и газопроводов приведёт к необратимым последствиям.

В то же время, милитаризация рождает спрос на модернизацию атомного ледокольного флота. А это уже станет стимулом для активизации явного конкурентного преимущества региона ввиду наличия уникального опыта в арктическом судостроении. Кроме того, размещение воинских частей в пределах арктических поселений (как в СССР), а не как сейчас (на автономных базах, вдали от обитаемых мест) позволило бы, как сейчас говорят, «разогреть экономику» за счёт резкого расширения спроса и покупательной способности населения.

Развитие конкурентоспособности региона будет также обеспечено за счёт нарастающей эксплуатации его природно-ресурсного потенциала, роста интереса к нему иностранного капитала и постепенного превращения АЗРФ в один из главных центров добычи углеводородов на планете. Вместе с тем, такая крупная концентрация природных богатств в одном месте неизменно будет порождать определённые риски, обусловленные политическим и военным геополитическими вызовами.

Одним из важнейших среди геополитических факторов, обеспечивающих развитие конкурентоспособности АЗРФ, является экономический фактор — неизбежный рост хозяйственного освоения региона, обусловленный стратегической необходимостью присутствия России в Арктике. Отсюда логично следует рост спроса на уникальную продукцию, необходимую для хозяйственного освоения Арктики: уникальных многофункциональных судов ледового класса, способных выполнять не только транспортные задачи, но и, например, принимать участие в ликвидации техногенных катастроф (разливов нефти) или выступать в роли передвижных плавучих госпиталей (например, для провидения диспансеризации, сдачи анализов или вакцинации КМНС в отдалённых районах).

Формой конкурентного преимущества АЗРФ в данном случае будет наличие уникального опыта в арктическом судостроении, в создании нигде более не производимых технических агрегатов. Преимущество наличия опыта будет дополнено и расширено за счёт уникального кадрового потенциала АЗРФ: большое количество учебных заведений на душу населения превращает АЗРФ в потенциального продуцента инноваций в производстве и эксплуатации технических средств в Арктике.

Одно из условий функционирования экономических субъектов в Арктике — гибкость, способность приспособиться к внешней среде. Мобильные и дистанционные формы присутствия (обусловленные, опять же, геополитической необходимостью), используемые войсками быстрого развёртывания, могут стать образцами для использования «мобильных производительных сил» (вахтовых посёлков, модулей-заводов).

Особая структура населения, сложившаяся в регионе в ходе длительного процесса миграций, также провоцирует определённые риски или преимущества. Так, культурно-религиозный фактор развития региона имеет особенность в виде повышенной доли мусульман (в том числе выходцев из стран ближнего зарубежья) в структуре населения. В сочетании с политическим и военным факторами (такими как активное участие России в войне с международным терроризмом, гибридная война, возможность привлечения иностранными государствами на свою сторону террористических группировок) может негативно отразиться на таких аспектах конкурентоспособности территории, как качество политической среды и когнитивная привлекательность территории. Примером такого влияния может служить недавняя террористическая атака в Сургуте.

Вместе с тем, длительность совместного проживания разных религиозных общин в суровых условиях Севера создала в регионе уникальный социальный климат терпимости и взаимного уважения, что, безусловно, положительно скажется на участии городов АЗРФ в региональной интеграции с участием других стран Арктического совета.

Наконец, регионы, составляющие территорию АЗРФ, преимущественно имеют статус национальных автономий или специальных районов (например, Таймырский). В сочетании с обозначенными уже не раз военными и политическими вызовами (гибридная война, иностранные спецслужбы и провокаторы) это может создать риски подогрева сепаратистских настроений в некоторых регионах, что бросит вызов политической и социальной стабильности государства, станет проверкой его способности проводить национальную реинтеграцию в экстремальных условиях.

Огромное конкурентное преимущество АЗРФ связано с необходимостью укреплять суверенитет РФ в Арктике и закрепления на этой земле ввиду наличия обозначенных геополитических вызовов. Это преимущество выражено в наличии у России в Арктике крупных городских центров с населением в сотни тысяч человек. Такие населённые пункты выступают и как крупные рынки сбыта, и как центры инновационного развития. При населении АЗРФ всего в 1,7% от всего населения РФ, в регионах АЗРФ находятся сразу два федеральных университета из 10 (с учётом СВФУ, который фактические обслуживает всю северную Якутию). Помимо них, существуют крупные вузы Норильска и Мурманска, ХМАО И ЯНАО. Т.е. в АЗРФ сложился огромный инновационный потенциал, которым не обладают другие страны в этих широтах. Отсюда происходит возможность вести опережающее изучение природных ресурсов и условий.

Кроме того, необходимость создавать опорные поселения в крайне жёстких условиях сама по себе позитивно влияет на конкурентоспособность территории, так как суровая природа вынуждает искать инновационные подходы в обороне, хозяйственной деятельности, транспорте и экономике.

Необходимость наращивать хозяйственное освоение Арктики, помимо очевидных плюсов в виде разработки огромного ресурсного потенциала, развития транспортной инфраструктуры и сопутствующих отраслей, несёт в себе и серьёзный геополитический вызов — экологический. Ускоренное экономическое освоение территории таит в себе и опасность для крайне хрупкой экосистемы Арктического региона. Техногенные катастрофы, которые могут возникнуть в результате резкой интенсификации хозяйственного освоения региона, создадут непосредственную угрозу устойчивому развитию АЗРФ.

В связи с этим необходимо учитывать и такой аспект геополитики, как возможность спекуляций на тему глобальных климатических изменений с целью навязывания России заведомо невыгодных ограничительных мер под предлогом борьбы за экологическое благополучие.

Факт необратимых климатических изменений, в то же время, открывает новые пути развития туризма в АЗРФ, в частности по СМП. Если раньше путешествия в зону российской Арктики было доступно только в сегменте премиум-класса, то с развитием судоходства по СМП, любой желающий сможет прикоснуться к уникальной экосистеме региона.

Обозначенные геополитические вызовы в сочетании с важностью освоения АЗРФ и необходимостью присутствия РФ в Арктике рождает возможность создать в регионе уникальное конкурентное преимущество, выстроенное на развитии законодательной базы и выработки в отношении АЗРФ уникальных инструментов федеральной и региональной политики, направленных именно на развитие Арктической зоны, как уникального региона в РФ.

Очевидным направлением осуществления мер региональной политики в отношении АЗРФ является экономическое выравнивание регионов для обеспечения государственного суверенитета и сохранения населения на Севере. Среди уже действующих инструментов федеральной поддержки территорий арктических районов — федеральные законы «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»; «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Действие этих двух законов создаёт на территории районов Крайнего Севера уникальные условия конкурентного преимущества по привлечению и сохранению на территории трудовых ресурсов. Однако сегодня под воздействием геополитических факторов (санкционное давление на Россию, сокращение доходов) возможности поддержки северян становятся сильно ограничены, что негативно сказывается на кадровом потенциале АЗРФ.

Сюда же должна быть отнесена федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное разнообразие народов России», в рамках которой осуществляется поддержка КМНС; федеральная политика в отношении поддержки регионов Дальнего Востока, которая пересекается в некоторых субъектах (Чукотка, Якутия) с Арктикой; федеральная целевая программа развития Дальнего Востока и Забайкалья; а также ФЗ о налоговых льготах для инвестиционных проектов в восточных регионах страны; субсидирование авиаперевозок с Дальнего Востока.

Ещё одним инструментом поддержки и Арктики становится федеральная поддержка моногородов (в число моногородов входит целый ряд городов Арктики и портовая особая экономическая зона в Мурманской области).

Анализ влияния геополитических факторов на формирования конкурентоспособности региона и изучение природы воздействия геополитических факторов на отдельные составляющие конкурентоспособности целесообразно осуществить через призму модели «национального ромба», предложенной М. Портером.

По Портеру, конкурентоспособность определяется параметрами четырёх компонентов (детерминантов), в схематичном изображении образующих ромб: факторные условия (природные и трудовые ресурсы, капитал, уровень развития инфраструктуры и др.); условия спроса (степень его эластичности, уровень потребительской активности населения, уровень доходов потенциальных потребителей и др.); состояние сопутствующих и поддерживающих отраслей (обеспечивают регион необходимыми ресурсами, топливом, комплектующими, транспортными и прочими техническими средствами — данные переменные исключительно важны в условиях Севера, где экономика целых регионов зачастую оказывается завязанной на очень ограниченное число поддерживающих отраслей); стратегия региональных властей и их соперничество (развитие конкурентной среды). Каждый из четырёх компонентов характеризуется по своим собственным составляющим и уровню их влияния на конкурентные преимущества региона.

Представленный выше анализ влияния геополитических факторов даёт возможность заключить, что их воздействие на разные составляющие четырёх детерминант будет неравновесным (см. табл. 4). Наибольшему воздействию геополитических факторов подвергаются такие факторные условия, как природные ресурсы (резкий рост показателя ввиду активной разведки и роста добычи), географическое положение (освобождение акватории Северного Ледовитого океана ото льдов стимулирует развитие судоходства по СМП и «модифицирует» географическое положение АЗРФ до уровня одного из крупнейших мировых транспортных коридоров) и капитала (освоение новых месторождений на шельфе, осуществляемое по большей части в форме совместных проектов с зарубежными компаниями, рост инвестиционной привлекательности региона вследствие радикального улучшения его географического положения, активные государственные вложения в инфраструктуры в свете стратегических соображений). В куда меньшей степени влиянию геополитических факторов подвержены факторные условия людских ресурсов и инфраструктуры. Эти параметры отличаются куда большей инерционностью.

Радикальное улучшение инфраструктуры АЗРФ и создание устойчивых связей с «материком» потребует огромных вложений и десятки лет строительства. Людские же ресурсы не смогут быть существенно пополнены, пока Арктика остаётся не самым привлекательным для проживания районом страны. Научно-информационный потенциал территории будет подвергаться воздействию информационного геополитического фактора, однако скорость трансформации накопленных регионом знаний и компетенций, по всей видимости, окажется невелика.

Геополитические факторы способны существенно изменить вторую грань портеровского ромба — условия спроса. Мировой спрос и предложение на углеводороды — на которые приходится основной экспортный потенциал АЗРФ — определяются именно геополитическими факторами. Международная обстановка на ближнем востоке (военно-политический фактор), динамика цен на нефть (финансово-экономический фактор) — непредсказуемые факторы. В то же время, открытие СМП для судоходства (экологический и географический факторы) открывают для мирового рынка предложение российских углеводородов именно из АЗРФ. Геополитическим фактором, в наибольшей степени влияющим на спрос на углеводороды того или иного региона по понятным причинам остаётся военный фактор.

Экономический геополитический фактор, связанный с развитием в регионе транспортной и добывающей отраслей в долгосрочной перспективе будет оказывать положительный мультипликативный эффект на состояние сопутствующих отраслей.

Наконец, политический фактор — повышение роли Арктической зоны в обеспечении национальных экономических и политических интересов России — в сочетании с вызовами этнического и культурно-религиозного факторов (сложный многонациональный и многоконфессиональный состав жителей АЗРФ) будут стимулировать развитие лучших практик стратегий властей арктических регионов, а многочисленные документы стратегического планирования развития АЗРФ будут стимулировать их директивно.

Развитие любой территории подразумевает прохождение её хозяйственным комплексом (точнее, отраслевой структурой хозяйства) ряда последовательно сменяющих друг друга этапов (своеобразных этапов жизненного цикла). На каждом этапе развития рост конкурентоспособности региона обеспечивается за счёт фактора-акселератора: на первом этапе за счёт преимущества региона в основных факторах производства, на втором — за счёт преимущества в инвестиционной привлекательности, на третьем — за счёт повышенной восприимчивости к инновациям и ускоренного их производства, и, наконец, на четвёртом этапе — за счёт накопленного богатства.

Происходит переход от повышения конкурентоспособности территории за счёт её экстенсивного освоения к повышению конкурентоспособности за счёт интенсивного освоения и самостоятельного создания дополнительных факторов конкурентоспособности (инноваций). Первые три этапа обеспечивают экономический рост, последний приводит к застою и спаду.

На первом этапе конкурентное преимущество региона обеспечивается благодаря факторам производства: природным ресурсам и квалифицированной рабочей силой. Этот этап регионы АЗРФ прошли в советское время, когда наличие уникальных запасов природных ресурсов стало главным фактором, определившим ускоренное развитие местного хозяйственного комплекса, а отсутствие собственной базы трудовых ресурсов привлекло в регион значительное количество высококвалифицированных специалистов.

Исходя из анализа влияния геополитических факторов на конкурентоспособность регионов АЗРФ, можно заключить, что развитие конкурентных преимуществ регионов АЗРФ может быть обеспечено за счёт перехода ко второму (на основе инвестиций в образование и технологии) и третьему (за счёт создания новых, уникальных продуктов, решений и других северных инноваций).

В связи с этим крайне важными станут геополитические факторы, влияющие именно на инвестиционную привлекательность региона и его восприимчивость к инновациям: географический, экономический.

Глава 3. Какой быть новой модели законодательного регулирования комплексного и устойчивого развития российской Арктики?

Оптимальная модель арктического законодательства Российской Федерации находится в процессе формирования. Пока в арктических нормах и правилах регулирования преобладает традиционный отраслевой подход. Между тем особенности Арктики, требующие разработки отдельной системы арктического законодательства, имеют именно территориальную природу. Ключевые из эти особенностей до сих пор остаются за пределами законотворческого поля. Это особая структура северной экономики, выражающаяся в специфическом сочетании трех основных секторов (трансфертный, корпоративный, традиционного природопользования). Это условия отдаленности — не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, сезонный характер многих видов экономической деятельности и транспортной доступности (зимники, ледовые переправы, навигационный период и др.); широкое распространение вахтового метода работы, распространение явлений с кратким жизненным циклом (истощающиеся месторождения и связанные с их эксплуатацией предприятия и поселки), быстрая трансформация сети населенных пунктов, изменчивость природных и экономических условий развития.

Наконец, это особая роль Арктике в экономической системе России и роль в системе национальной безопасности — роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане — как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы. Названные особенности делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.

В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства — начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах — США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы — подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется в преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.

Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики — с учетом стратегической роли Арктики в Российской экономике.

3.1. Модель арктического законодательства: принципы и основные элементы

Перед описанием контуров возможной модели арктического законодательства целесообразно дать ответ на важнейшие вопросы, определяющие сам вектор перспективной законотворческой работы в Арктике.

Формируются ли в Арктике новые общественные отношения?

Важнейшим фактором формирования новых общественных отношений в современной российской Арктике являются процессы инновационной трансформации экономики, которые включают технологическую и институциональную (нормативную правовую) составляющую, то есть то, что в марксистской традиции называлось производительными силами (предмет, средство труда) и производственными отношениями (прежде всего собственности, но также и всей системы норм и правилам ведения хозяйственной деятельности). Эти процессы не специфичны для Арктической зоны Российской Федерации, они имеют место и в стране в целом. Особенность Арктики состоит в том, что ее природно-климатическая экстремальность, транспортная удаленность и малонаселенность неизбежно придают процессам формирования основ экономики знания, «постиндустриальной» добычной промышленности существенную специфику. Об этом свидетельствует, например, и опыт стран Северной Европы, которые вошли в этот процесс создания основ новой экономики на Севере и в Арктике на 30—35 лет раньше, чем Россия, то есть еще в 1970-1980-е годы.

Возникающие новые добычные и инфраструктурные проекты в Арктике России, в ее опорных зонах, технологически современные, с неизбежностью опираются или востребуют формирования системы новых норм и правил поведения хозяйствующих субъектов. В этом плане, например, исключительно характерен пример платформы «Приразломная». Как свидетельствует юридическая служба данного проекта «Газпромнефти», чтобы его запустить, потребовалось внести поправки в десятки федеральных нормативных актов, то есть была осуществлена, по сути, тихая революция действующей федеральной нормативной правовой системы: «нас просто не было в федеральном законодательстве», которое не предусматривало регулирование никакой человеческой и хозяйственной деятельности на шельфовых добычных платформах в Северном ледовитом океане. Аналогичные примеры можно привести по системе временных сезонных дорог (зимников), регулирование деятельности которых по-прежнему опирается на нормативы советского времени, когда их использование на Севере и в Арктике не носило современного массового характера и было приурочено исключительно к грузовым перевозкам советских ведомств — а теперь существенный вклад в их использование вносит личный транспорт северных домохозяйств, перевозки органов региональной и местной власти. Можно привести и многочисленные другие примеры отставания, несоответствия норм и правил регулирования хозяйственной и социальной деятельности на Севере и в Арктике абсолютно новых экономическим реалиям, возникшим здесь с начала нулевых годов «возвращения» России в свою Арктику и инициации нового цикла хозяйственного освоения ее ресурсных богатств усилиями государства и корпоративных структур.

Есть ли необходимость в этих условиях активизировать регуляторную роль государства?

Реалии современного развития российской Арктики, вызовы инновационной модернизации арктической экономики, масштаб уже развертываемых здесь и планы по формированию новых хозяйственных и инфраструктурных проектов объективно востребует более активную, даже стимулирующую, регуляторную роль государства. Если в прежней советской экономике эта роль обеспечивалась прямым и очень сильным воздействием на все процессы концентрации здесь материальных и человеческих ресурсов, а значение «мягких» нормативных правовых факторов было сравнительно слабее, то теперь, когда в руках у государства существенно меньше прямых, директивных рычагов и инструментов управления экономическими процессами, нагрузка на систему нормативного правового регулирования, на создание косвенных стимулирующих норм и правил для хозяйствующих субъектов, роль в формировании правил игры для субъектов экономики и внешних инвесторов становится сравнительно существенно выше.

Рассчитывать на силы рыночного саморегулирования, как показывает опыт России последних трех десятилетий экономического реформирования, очень пагубно и опасно. Но для Арктики это верно втройне: даже в самых либеральных Соединенных Штатах Америки в северной Аляске, по сути, действуют нормы и правила не рыночной конкуренции, а кооперативной солидарности, перекрестного субсидирования, корпоративной социальной ответственности и щедрых государственных трансфертов национальным и переселенческим домохозяйствам. Про примеры стран welfare capitalism — Северной Европы — Швеции, Норвегии, Финляндии, Исландии — можно не говорить, потому что они и так хорошо известны.

Однако для Арктики России здесь поучительно то, что именно в условиях низкоплотностных пространств Севера и Арктики повсеместно в мире наблюдаются массовые отступления от принципов рыночной экономики, так называемые «провалы рынка» (market failures) до такой степени, что впору становится говорить уже о необходимости выработки новых моделей экономического развития, нормативного правового регулирования хозяйственной деятельности, учитывающих слабость сил рынка и вынужденную более активную роль государства в лице федеральной власти, региональных и местных правительств в деле поддержания устойчивости очагов жизни и хозяйственной активности в этих экстремальных условиях.

Какие принципиально новые сферы правового регулирования возникают в современных условиях у государства в Арктике?

В условиях создания в российской Арктике основ новой экономики, основанной на знаниях и инновациях, с существенно более высоким уровнем производительности труда, и инвестиционными проектами постиндустриального типа, в условиях общего сдвига новой хозяйственной деятельности дальше на север, на контактную зону суша-море и далее, на шельф, при нарастающей климатической и общей глобальной нестабильности у российского государства неизбежно возникают вызовы формировать абсолютно новые сферы нормативного правового регулирования формируемых здесь (и порой абсолютно новых, подчас неожиданных) процессов. Очертим только некоторые такие новые сферы:

— феномен новых промышленных районов на искусственных островах и на хозяйственных платформах арктического шельфа — местах разработки морских месторождений углеводородов;

— газовая революция, связанная с созданием абсолютно новых технологически, организационно и институционально заводов по сжижению арктического газа и их транспортировки газовозами усиленного ледового класса, которая означает отказ от традиционной трубопроводной схемы транспортировки газа и переход на существенно более гибкие формы работы на мировом газовом рынке. Эта революция потребует радикальной перелицовки всей системы общественных отношений в российских регионах (и далеко не только арктических — местах добычи и сжижения газа, но также регионов умеренной зоны, в которых осуществляется подготовки, тренинг персонала, обкатка новых технологий для возникающей, по сути, новой отрасли российской экономики);

— неизбежная радикальная активизация использования Северного морского пути под влиянием сразу нескольких мощно действующих новых факторов — климатического потепления и уменьшения уровня ледовитости арктических морей, кратного увеличения грузопотоков по трассе за счет ввода в действие сразу нескольких крупных месторождений газа, нефти, угля, благородных и цветных металлов в ближайшие годы в Арктической зоне Российской Федерации; нельзя также сбрасывать со счета и возможности международного транзита по «ледовому шелковому пути» китайских контейнеров, грузов других азиатских стран на европейские рынки;

— неизбежность реализации нескольких крупных инфраструктурных проектов строительства участков железных дорог, автомобильных магистралей, обустройства старых и ввода в действие новых опорных портов по трассе Северного морского пути;

— очень трудное для России балансирование между защитой суверенитета и одновременно активным приглашением иностранных, в первую очередь азиатских, инвесторов в крупные инвестиционные проекты Арктической зоны (что представляется в условиях ограниченности собственных бюджетных средств просто неизбежным), что объективно востребует ювелирной, просто филигранной законотворческой работы, чтобы гармонизировать эти объективно конфликтующие друг с другом приоритеты.

Каким должно быть соотношение корпоративного и государственного сектора в системе общественного регулирования в Арктике?

Негативная особенность стихийно созданной российской модели регулирования хозяйственной деятельности в Арктике — и в этом состоит ее фундаментальное отличие от зарубежных передовых практик — состоит в том, что государство, по сути, устранилось от роли активного регулятора и превратилось в соглашателя лоббистских инициатив крупных корпоративных субъектов арктической экономики (которые в целом характерны для Арктики во всем мире, в этом состоит, например, фундаментальное отличие Арктики от Севера, в котором экономическая роль корпоративных структур существенно меньше, слабее). По сути, в современной российской Арктике именно госкорпорации Газпром, Газпромнефть, Роснефть выступают инициаторами важнейших законотворческих инициатив в сфере хозяйственной деятельности, а государство преимущественно соглашается с их нормотворческими инициативами, «не тратя время» на их верификацию. Абсолютно другая законотворческая практик в Северной Европе, Аляске, на севере Канады. Здесь государство выступает очень эффективным арбитром инициатив корпораций, реально формирует правила игры для них, а не становится инертным лоббистом навязанных корпорациями эксклюзивных норм и правил хозяйственного поведения. Хозяйственные институты, регламентирующие деятельность корпораций на зарубежном Севере и в Арктике, отражают баланс интересов государства, компаний, местных сообществ, в России — преобладающий интерес самих компаний как самых сильных субъектов арктической экономики.

Формирование новых, более справедливых и эффективных институтов хозяйственной деятельности для российской Арктики — это огромный пласт партнерской законотворческой работы федеральных, региональных законодателей, корпораций и местного предпринимательского сообщества. Работы здесь непочатый край, по сути, налицо законотворческая целина, потому что за прошедшие два с половиной десятилетия экономических реформ здесь мало что было сделано.

Кто должен покрывать северные удорожания в современной деятельности в Арктике?

Важнейший вопрос нормотворческой работы государства в Арктике — покрытие северных удорожаний. В советское время он решался за счет зональных нормативов строительной, производственной деятельности, к заработной плате и так далее. В новых условиях критично определить субъектность претендента на компенсацию удорожаний. Например, для федеральных служащих в Арктике компенсацию северных удорожаний проводит федеральный бюджет, для региональных бюджетников — региональный бюджет (практика Ямало-Ненецкого автономного округа показывает, что уровень компенсации северных удорожаний региональным бюджетникам может быть выше федерально заданного норматива — если возможности бюджета это позволяют), для работников корпоративных структур — определяется условиями местного и внутрикорпоративного рынка труда и индивидуального контракта работника и работодателя. Вместо прежней унифицированной системы советского времени возникла существенно более плюралистичная схема источников компенсации и форм регулирования степени и направлений компенсации северных производственных и социальных издержек.

Остановимся более подробно на специфическом случае арктических малых предпринимателей (вопрос корпораций и бюджетников был рассмотрен ранее). Арктический предприниматель повседневно и ежечасно отвечает на вызовы северных удорожаний. И здесь очень важно отметить, что сама трактовка северных удорожаний в современную экономическую эпоху радикально изменяется. В советское индустриальное время северные удорожания воспринимались через призму прежде всего деятельности крупных государственных промышленных, строительных и транспортных предприятий, которые с ними встречались и боролись за счет повышения эффективности своей деятельности, экономии живого труда, замещения его частично трудом овеществленным и так далее. Значительно меньше говорилось про удорожания в секторе услуг, в бюджетном секторе — то есть вне северных индустриальных промузлов и комплексов.

Но вот сейчас, после десятилетий рыночного реформирования арктической и северной экономики, все изменилось. Потому что крупные ресурсные корпорации работают здесь и сами решают, насколько подъемны для них северные издержки. Вернее, они потому здесь и работают, что природная рента уникальных арктических ресурсных объектов позволяет им с лихвой компенсировать свои удорожания их высокой прибыльностью. А когда это преимущество уходит, например, на истощенных месторождениях, они спокойно и оперативно перемещают свою деятельность в другие, более привлекательные, районы.

Поэтому проблема удорожаний сместилась с крупных производственных предприятий на бюджетный сектор и малое предпринимательство. В федеральном и региональном бюджетном секторе районов Арктики действуют унифицированные нормы по экономии тепла и энергии, в бюджетных учреждениях ставятся счетчики тепла и энергии. Это очень стандартный подход, «штучной» работы с конкретными объектами (школами, детскими садами, зданиями администрации), в конкретных местах, с учетом их специфики (материал зданий, толщина стен, возраст постройки, конкретные климатические условия места и др.) очень мало.

Штучный подход проводят в жизнь только арктические предприниматели, само выживание которых зависит от того, насколько они креативно и локально специфично настроят свою стратегию теплоэнергосбережения в конкретном производственном объекте или технологии. И они же, как показывает наш опыт, способны привнести эту идеологию штучности и в бюджетные учреждения, проводя в них индивидуальный аудит и определяя адаптированные под данный конкретный объект (например, школу) технологии теплоэнергосбережения.

Именно они, арктические предприниматели, являются носителями этой абсолютно новой идеологии решения проблемы северных удорожаний: от массового типового и стандартного на локальное индивидуальное, штучное и местно заточенное — силами малого бизнеса. Теперь больше нет единой «большой» проблемы северных удорожаний, которую можно разрешить едиными федеральными мерами, но есть конкретные проблемы местных удорожаний, очень специфичные, и вот именно эти локальные проблемы разрешают малые предприниматели своими инновациями, подчас подрывными.

Важно подчеркнуть, что это всегда теперь локальные решения, местные решения. Местные технические решения, материалы, энергоресурсы, котельное топливо для экономного теплообеспечения, местные стройматериалы — вот приоритетные направления современных предпринимательских усилий по нейтрализации северных удорожаний. И в этой работе малого бизнеса нет мелочей.

Это непаханое поле работы. Это колоссальное поле для работы именно малого бизнеса, работы очень локальной, очень специфичной без типовых решений: всегда конкретной и адресной, увязанной с местом. В этом абсолютная новизна данной проблемы и ее нерутинность по сравнению с типовыми стандартными и массовыми решениями советского времени: конвейер отступил и здесь он тоже уходит, на место массовых решений приходят штучные. И именно в них правота малого бизнеса. Именно так можно сдвинуть проблему северных удорожаний.

Например, проблема северных удорожаний при разработке малых по запасам месторождений решается за счет применения новых технологий их разработки. Это малый бизнес в базовом, ресурсном секторе. Проблема северных удорожаний в малом бизнесе в секторе услуг решается за счет применения теплоэнергосберегающих, малолюдных/безлюдных технологий и датчиков с обратной связью в технологических процессах. Важно подчеркнуть, что все эти локально специфичные, заточенные под местные условия, новшества прежде всего необходимы именно малому бизнесу, у него сильнейшие стимулы их внедрять — значительно большие, чем у крупной корпорации или бюджетного учреждения. Повторим, именно малый бизнес становится основным агентом в борьбе с северными удорожаниями, и тем активнее, чем больше они его допекают.

В структуре северных удорожаний и борьбе с ними можно обособить три направления: транспортные и энергетические издержки (тарифы); северные гарантии и компенсации работникам; арктическая комплексность — естественная спаянность объектов производства и инфраструктуры в условиях Арктики.

Серьезный вызов для арктических предпринимателей — это высокие энергетические и транспортные тарифы ввиду имманентно присущих этим территориям холодовой дискомфортности и транспортной удаленности (периферийности), поэтому и вся система господдержки здесь должна быть специфицирована под эти особенности, она должна демпфировать действие этих факторов и, наоборот, эксплуатировать встроенные преимущества арктического предпринимателя в виде его способности к мобильности, сетевым партнерствам, постоянному поиску ситуации временной монополии, естественности перекрестного субсидирования для этих районов и хозяйствующих субъектов в них. Именно эти черты и должны определять специфичную систему господдержки здесь.

Но было бы абсолютно неверным свести все меры здесь лишь к субсидированию части затрат на транспортные и энергетические тарифы для бизнеса. Очень важны меры, которые поощряют создание на Севере и в Арктике принципиально нового вида бизнеса — нечувствительного к расстояниям и неэнергоемкого, опирающегося на интеллект и знание, например, бизнес по производству видеоигр, компьютерных программ и др. Но и внутри, казалось бы, привычных мер по экономии энергии и энергоэффективности нужно обособить мероприятия по развитию бизнеса на энергосервисе и энергоаудите, в нетрадиционной энергетике. Здесь очень важно отметить, что поощрение инновационного поиска в данном направлении представляет интерес не только для одиночного предпринимателя, но для всей совокупности фирм Арктики. Таким образом, у фирмы, которая первой отработала новые технологии в сфере производственного теплоэнергосбережения и эффективности возникает возможность тиражировать свой успех, предоставляя услуги по типу «бизнес для бизнеса, B2B» другим малым и средним предприятиям Арктики и Севера.

Здесь есть еще один чисто арктический акцент. Многие арктические фирмы опираются в своей деятельности на производственные базы, на которых накапливается оборудование, потребительские товары в короткий период навигации для успешной работы в течение всего года. Площади этих производственных площадок и логистических участков могут быть значительными, а затраты на их отопление и освещение — тяжелым бременем для малых предпринимателей. Вот почему специфической мерой поддержки может стать уменьшение арендной платы и энерготарифов для владельцев таких баз или их арендаторов из числа предпринимателей.

В вопросах компенсации транспортной удаленности аналогично, помимо традиционных мер поддержки поставок средств производства в районы Севера и Арктики, с одной стороны, с другой стороны — по вывозу продукции из мест ее производства на ближайшие или дальние рынки, важно подчеркнуть меры, направленные на компенсацию последствий информационной удаленности в виде организации площадок обмена информацией и передовыми практиками, устройства в целом различных форм «временной близости» как конференции, слеты, форумы и др.

Другое направление компенсации северных удорожаний связано с наследием советских институтов северных районных гарантий и компенсаций, которые теперь вменены малым предприятиям, а в СССР компенсировались государством.

Северные гарантии и компенсации. В советское время для привлечения и закрепления работников на Севере была создана система стимулирующих мер, включающая районные коэффициенты к заработной плате, надбавки за северный стаж, компенсацию проезда в отпуск «на материк» и обратно. В условиях, когда государство было единственным работодателем и оно же осуществляло все компенсационные выплаты, ее правомерность не подвергалась сомнению. Но все изменилось с начала 1990-х годов осуществления радикальных рыночных реформ, когда в районах Севера и Арктики обособился федеральный, региональный бюджетный сектор и рыночный сектор, в который входят крупные корпоративные структуры и малые и средние предприятия. Для работников бюджетного сектора арктических и северных районов источником компенсации выступает федеральный или региональный бюджет. А для работников индивидуальных, малых и средних предприятий — средства самого предприятия. И вот здесь возник вопрос о том, как найти источники для этих компенсационных выплат, которые не подрывают экономику малого предприятия Арктики и Севера.

Любопытно, что этот вопрос впервые отчетливо был поднят Мурманской областью на Госсовете по развитию предпринимательства в 2015 году. Удивительно, но в первые два десятилетия реформы он не был обозначен ни на одной официальной площадке. Возможное объяснение — ввиду того, что значительная часть бизнеса находилась в тени, государство жестко не следило за выполнением предпринимателями обязательств по северным гарантиям и компенсациям. Но с ужесточением налогового и бюджетного законодательства в нулевые годы наступил черед и более четко регламентировать работу арктических и северных предпринимателей. Тем более, что к этому времени, в тучные нулевые годы, увеличился слой успешных и легально работающих предпринимателей Севера и Арктики. Неудивительно, что предприниматели отреагировали на ужесточение государственного регламента требованиями к государству компенсировать им эти выплаты.

Также любопытно, что этот вопрос впервые официально был поднят представителями Мурманской области, и уже затем поддержан регионами Дальнего Востока. Неужели в Мурманской области самые высокие выплаты, например, по проезду на материк? Видимо, это связано не с объемами необходимых выплат, а с тем, что в Мурманской области как наиболее близкой к центральным районам страны и максимально транспортно обустроенной внутри, наиболее остро проявляется конкуренция местных предпринимателей, которые обязаны нести выплаты по северным удорожаниям, и приезжих предпринимателей, которые таких обязательств не имеют, и потому получают осязаемые преимущества на местном рынке. Поэтому именно здесь они острее ощущают негативное действие обязательств по северным и полярным зарплатным выплатам.

В структуре северных гарантий и компенсаций бремя для предпринимателей, с одной стороны, районных коэффициентов и стажных надбавок; с другой стороны, проезда в центральные районы страны раз в два года в отпуск с неработающими членами семьи — неодинаковое для предпринимателей разных арктических и северных регионов России. Первые в максимальной степени оказываются болезненными для мурманских предпринимателей, которые сталкиваются с масштабной конкуренцией предпринимателей центральных районов страны ввиду относительной транспортной доступности — сильнее, чем архангельские, у которых общий реальный доход существенно ниже и им проще сохранять преимущество перед приезжими.

С другой стороны, вопрос компенсации отпускных выплат (не только самой дороги, но и более продолжительного северного отпуска) наиболее тяжел для самых удаленных дальневосточных районов Севера и Арктики, находящихся вне общероссийской железнодорожной и автомобильной сети. Неудивительно, что вопрос компенсации выплат по отпускным со стороны государства для предпринимателей чаще всего поднимают именно они.

В лучшем положении ЯНАО, НАО, которые ближе к общероссийской транспортной сети, имеют меньшие размеры районных коэффициентов и потому для них бремя северных выплат ощущается слабее; а, с другой стороны, они имеют и большие возможности заработать от местного рынка, по сравнению со своими мурманскими или дальневосточными партнерами. С другой стороны, жители арктических улусов Якутии, как правило, живут здесь относительно оседло — в населении доминируют эвены и якуты. Неудивительно, что с их стороны тема бремени северных выплат для предпринимателей не поднимается.

Для норильских предпринимателей ситуация менее остра, чем для мурманских, потому что ниже конкуренция извне, и менее остра, чем у дальневосточных, потому что отпускные выплаты ниже. Их положение в этой проблеме срединное, между полюсами предельной проблемности — Мурманская область и дальневосточные Арктика и Север — и относительного благополучия — ЯНАО, НАО.

Зарплатные надбавки компенсируют северные объективные удорожания и потому рассчитываются как бы «назад», от сложившейся на местном рынке труда зарплаты специалиста данной квалификации, из которой вычитаются средства на районный коэффициент и стажные надбавки, таким образом выводится «голый оклад». Они выше на дальневосточном и сибирском Севере и Арктике, чем на Европейском Севере и Арктике, но этот отрыв не очень значительный.

При учете выплат по отпуску нужно учитывать, что его продолжительность на Севере и в Арктике у работника выше, чем на материке. Например, сравнение бизнеса из 25 человек Вологодской и Архангельской областей выявило, что работники первого имеют совокупно 700 дней отпуска, а второго — 1100 дней отпуска. Работник в средней полосе России за 11 месяцев исполнения своих трудовых обязанностей должен обеспечить себе оплату одного месяца (точнее 28 дней) ежегодного оплачиваемого отпуска. Резерв на отпуск, который формирует работодатель, составляет примерно 9% от ФОТа работника. Работник на севере для Мурманской области, с дополнительными 24 днями отпуска за 10 месяцев должен заработать на 2 месяца отпуска, если точно, то 52 дня. Резерв на отпуск составляет приблизительно 15% от ФОТа. Получается, что нагрузка по северным отпускным на предпринимателя-работодателя европейской Арктики примерно в полтора раза выше, чем у его коллеги в центральных районах страны. Полярные и северные надбавки к заработной плате работника для предпринимателя означают увеличение доли фонда оплаты труда в общих издержках (себестоимости предприятия) и, следовательно, всех страховых выплат.

Для прибыльных предприятий возмещение транспортных расходов работников в отпускной период, которые в максимальной степени являются бременем именно для удаленных дальневосточных, сибирских северных и арктических предпринимателей, составляет до 15 процентов чистой прибыли. Для дальневосточных и сибирских территорий, из которых можно выбраться в центральные районы страны только самолетом, эти затраты для предпринимателей, заложенные в себестоимость конечной продукции, значительно тяжелее, чем для предпринимателей европейского Севера и Арктики.

В последние годы рассматривались различные предложения по компенсации арктическим и северным предпринимателям северных удорожаний (зарплатных надбавок и отпускных выплат). Все предложения можно условно сгруппировать по трем направлениям: 1) установить компенсации предпринимателям этих затрат из федерального бюджета в форме, например, федеральных трансфертов в региональные бюджеты, что является наименее реалистичным предложением, учитывая масштаб современных уже имеющихся обязательств и сложности администрирования этих выплат; 2) предложения по налоговым вычетам в части затрат на оплату к месту отдыха и обратно (возможно, учредить также вычеты по страховым взносам на сумму районных коэффициентов и стажных надбавок). Здесь опять в полном объеме рассчитывать на реализацию этих предложений трудно; 3) сосредоточить внимание не на прямой компенсации северных гарантий и компенсаций, но на всемерном стимулировании северных и арктических предпринимателей к снижению издержек за счет внедрения энергосбережения и энергоэффективных технологий, а также мер в области трудосбережения. Эти меры могут иметь характер целевой кредитной, грантовой, бюджетной, лизинговой поддержки. Представляется, что именно на пути поощрения сокращения классических северных удорожаний производства, строительства и проживания — прежде всего за счет внедрения самых передовых технологий и практик — целесообразно искать пути снижения объективно более высоких затрат арктических и северных предпринимателей.

И опыт зарубежного Севера подтверждает, что именно этот путь и является основным. Правда, при этом нужно учитывать, что на зарубежном Севере нет унаследованных от советской эпохи институтов социальной поддержки работника в условиях Севера и Арктики, от которых невозможно мгновенно отказаться, а путь их трансформации в более современные формы — неизбежно длительный.

Теперь очертим контуры «идеальной модели» арктического законодательства. Она должна отвечать условиям его применения, специфичным для АЗРФ.

В частности, трехсекторность арктической экономики (трансфертный, корпоративный и традиционного природопользования) требует разработки трех самостоятельных блоков законодательства, иными словами — реализации принципа многоакторности.

Целесообразно выделение следующих блоков арктического права:

Идеальное арктическое законодательство включает три основных блока — сообразно трем основных группам акторов арктической экономики:

— инфраструктурный (преимущественно государственный),

— экономический (преимущественно включающий деятельность крупных корпораций, естественных монополий),

— населенческий, включающий систему местного самоуправления и деятельность общественных организаций, а также систему природопользования коренных малочисленных народов Севера.

Трехчастность арктического законодательства страхует от неизбежных перекосов, возникающих при выстраивании арктического законодательства вокруг какого-то одного из секторов арктической экономики. Так, например, институт опорных зон развития АЗРФ выстроен вокруг крупных ресурсных проектов, и «оставляет за бортом» специфические арктические проблемы местного самоуправления, экономические проблемы регулирования жизнедеятельности отдаленных населенных пунктов и др. — он, очевидно, слишком «узок» для Арктики.

Второй принцип, который должен быть положен в основу арктического законодательства — это принцип зональности.

При этом речь идет о широкой трактовке зональности, при которой под «зоной» понимается ограниченная территория, социально-экономическое развитие на которой детерминировано некоторым специфическим фактором экономической (зоны опережающего развития, пригородная зона, зона влияния экономических центров и т.п.), стратегического (пограничная зона) или природного характера (зона вечной мерзлоты) — в отличие от узкой трактовке зональности, при которой зональность понимается как территориально дифференцированные природно-климатические условия.