Бесплатный фрагмент - МСУ — взгляд на реформу

МСУ — взгляд на реформу

Какой вариант муниципальной реформы больше отвечает на запрос сохранения единства страны

Вместо предисловия

Местное самоуправление (МСУ) исторически развивалось в России как двигатель развития общества, экономики и политики. Именно на уровне местного самоуправления формулировались базовые запросы общества и были даны первые успешные ответы на них.

Возрождение местного самоуправления в постсоветской России вызвало в обществе многие надежды, но ожидания в большинстве мест кардинально разошлись с практикой.

Большая часть муниципалитетов оказалась недофинансирована. Во многих случаях набор полномочий оказался несоразмерным реальным возможностям муниципального образования. В части регионов органы исполнительной власти забрали себе значительную долю вопросов местного значения, но исполнять полномочия с учётом индивидуальных особенностей каждого муниципального округа оказались неспособны.

С другой стороны, там, где муниципалитеты смогли показать свою эффективность и добиться реального учёта мнения граждан, возникли существенные диспропорции в развитии с соседними территориями, что привело к неудовлетворённости как органов государственной власти, так и тех граждан, которым не повезло жить на территории успешных муниципалитетов.

В итоге базовый запрос на муниципальную реформу сформировался как «сверху», так и «снизу».

Третьим (самым мощным) ядром кристаллизации идей реформирования МСУ оказался федеральный центр, который вынужден решать как тактические (краткосрочные), так и стратегические (долгосрочные) задачи. Эти задачи с организацией местного самоуправления напрямую не связаны, но без его реформирования как частной задачи в рамках более широких процессов решены быть не могут.

Эта работа не претендует на статус научного исследования, но предлагает читателю взгляд практика на возможные варианты развития реформы местного самоуправления и последствия её для государства.

Об авторе

Автор: Вадим Константинович Сафонов.

Значительную часть жизни работал журналистом в различных редакциях: в печатных изданиях, на радио и ТВ. Занимался аналитической работой — изучал различные аспекты рекламной деятельности, развития экономики, тенденций изменения общественных настроений.

В 2019 году при поддержке Движения Демократического Обновления был выдвинут от партии «Справедливая Россия» кандидатом в депутаты муниципального совета муниципального образования муниципальный округ «Гражданка» в Санкт-Петербурге. Избран 8 сентября 2019 года.

В 2021 году вошёл в оргкомитет Всероссийского Земского съезда. Участвовал в написании и разработке его основных документов.

Три источника одной реформы

Реформа МСУ представляется неизбежной по причине явной заинтересованности в ней, как на федеральном и региональном уровнях, так и со стороны самих органов местного самоуправления. Неизбежность реформы подтверждается и общественным запросом на необходимость прямой поддержки малого бизнеса, занятости и возрождение прямого диалога местной власти с предпринимателями и гражданами.

Таким образом, у предстоящей реформы можно выделить три ядра кристаллизации идей: федеральный центр, власти регионов и низовой уровень, включающий в себя как местных активистов, так и собственно деятельную часть органов местного самоуправления.

Каждое из этих ядер генерирует свою повестку и свои приоритеты реформы, которые разнонаправленны. Каждое из этих ядер имеет свой собственный потенциал реформаторства, но ни одно из них не может рассчитывать на успех без опоры на одно или два других ядра. В каждом из этих ядер есть множество центров, далеко не всегда согласных друг с другом и имеющих полярные стратегические интересы.

Все три ядра кристаллизации идей предстоящей реформы неизбежно вынуждены договариваться, но имеют крайне низкий уровень доверия друг к другу.

Таким образом, можно сформулировать три данности, в которых вынужденно придётся проводить реформу местного самоуправления: согласие в неизбежности реформы; принципиальная разность взглядов на её цели и задачи; недоверие между основными участниками.

Не менее важно и наличие разности в понимании главной задачи реформы.

На нижнем уровне — фундаментальный запрос общества на обновление. В части местного самоуправления это означает необходимость переопределения баланса полномочий между муниципалитетами и органами исполнительной власти регионов. При этом в значительном количестве случаев речь идёт о расширении полномочий местного самоуправления.

Такое переопределение невозможно в отрыве от источников пополнения бюджетов. В этом главная причина противостояния между органами исполнительной власти регионов и местным самоуправлением.

Федерального центра все эти вопросы не касаются. Одна из его задач на период «транзита» — сформировать систему сдержек, позволяющую (кроме всего прочего) создать надёжный противовес центробежным тенденциям, которые неизбежно усиливаются в каждый момент перехода власти.

Таким образом, три источника реформы местного самоуправления можно сформулировать как: запрос на развитие; стремление власти к консерватизму; необходимость создания фундаментального ресурса противодействия центробежным тенденциям.

Многообразие или унификация?

Одним из важных моментов конституционной реформы стало появление в тексте основного закона понятия «единая система публичной власти». Введение этого понятия понадобилось для того, чтобы реализовать идею прямой подчинённости органов местного самоуправления органам государственной власти.

Логика такой конструкции заключается в создании возможности прямого управления (включая ручное) с федерального уровня до самых низов, при необходимости минуя региональные власти.

Строго говоря, это всего лишь продолжение известной идеи «вертикали власти», с которой начались преобразования начала 2000-х.

В теории такая система возможна. В малых государствах с ограниченной территорией и незначительным количеством муниципалитетов верховная власть может в определённых случаях вмешаться в работу даже самого малого муниципального образования для решения вопросов сохранения общественной стабильности.

Нечто подобное может работать в таких странах, как Литва, Финляндия, Дания… Но даже в масштабе Польши или Турции такой подход может реализовываться только в исключительных случаях и ни при каких условиях в ситуации, когда внимания требует не отдельное муниципальное образование, а целый регион.

Масштаб вопроса

Чтобы понять истинный масштаб российского местного самоуправления, стоит привести 2 цифры. Общее количество муниципальных образований в стране на 1 января 2021 года, по данным Росстата, составляет 20 303 муниципалитета.

О масштабах депутатского корпуса можно составить представление по материалам доклада «О результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации» (за 2019 год и первое полугодие 2020 года Минюста России). Там приводится численность действующих депутатов местных советов, избранных на прямых выборах, — 205,8 тысячи человек!

Дело не в том, что эти депутаты получают или не получают в результате исполнения своих обязанностей, а в том, что они могут потерять и приобрести в результате реформы.

Главное, чего опасаются деятельные муниципальные депутаты, — потерять возможность исполнять свои обязательства перед избирателями. Другая часть — пассивная, дорожит статусом и за этот статус отвечает региональным властям лояльностью. Потеря статуса окончательно обессмысливает депутатский мандат даже для пассивной части муниципалов, что многим из них совершенно не нравится, а региональной элите грозит потерей опоры.

Угроза окончательной потери самостоятельности особенно ясно чувствуется после появления законопроекта «Клишаса — Крашенинникова» «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». При этом угрозу остаткам самостоятельности почувствовали не только муниципалы, но и региональные власти, что привело к открытым формам протеста. Например, единогласному голосованию против законопроекта «Клишаса — Крашенинникова» в Госсовете Татарстана.

Конструктивным демаршем стала таблица поправок к этому законопроекту, подготовленная Всероссийским Земским съездом, объединяющим независимых и оппозиционных муниципальных депутатов.

В связи с тем, что в органах государственной власти регионов и в местных советах доминирует партия «Единая Россия» (доля её депутатов более 75%) в регионах и на местах, проявления, подобные голосованию в Казани или инициативам Земского съезда, — редкость. В большинстве случаев противодействие формируется скрыто. В итоге федеральный центр может годами не замечать формирования местных центров влияния, имеющих самостоятельную повестку и возможности. Когда же эти центры оказываются вынуждены о себе заявить, разрешать возникающие коллизии чрезвычайно сложно. Так произошло в Санкт-Петербурге, где на выборах в Законодательное Собрание в 2021 году непримиримо боролись фактически две разные группировки в рамках одной партии власти и только жёсткое вмешательство центра не позволило ситуации окончательно выйти из-под контроля.

Не стоит забывать и про армию волонтёров и активистов различных неполитических движений и общественных организаций. Постепенно достигая поставленных целей, часть из них прекращает общественную деятельность, а часть подходит к необходимости выбора политической партии, в рамках которой можно реализовать наработанный опыт и новые идеи.

Точных цифр количества активистов нет, но очевидно, что в крупных центрах (от положения в которых и зависит ситуация в стране в целом) их значительно больше, чем в малых городах.

В отсутствие реального политического опыта и существенных финансовых ресурсов значительная часть таких активистов концентрирует своё внимание на местных советах, и «обнуление» местного самоуправления для них также может стать крайне неприятным сюрпризом.

С появлением реальной конкуренции на местных выборах в 2019 году у граждан появилась возможность сравнить работу «оппозиционных» и «провластных» муниципалитетов. КПРФ, ЛДПР и СР в общей сложности аккумулировали более 15,5 тысячи мандатов. Ещё 31,5 тысячи муниципальных депутатов — выдвиженцы от малых партий и самовыдвиженцы.

В большинстве случаев эти депутаты просто вынуждены делать для избирателей больше, чем их коллеги от партии власти, иначе их просто забудут и больше не изберут. Активность оппозиционных депутатов приносит гражданам новые объекты благоустройства, большую открытость и меньшие сроки рассмотрения местных вопросов. В итоге существующий в обществе запрос на обновление получает мощную подпитку. «Можно же!» — говорят граждане своим знакомым и соседям.

Рост общественных ожиданий, связанных с обновлением местного самоуправления путём выборов, медленно, но растёт, и его обнуление грозит существенным ростом недовольства граждан, количество которых можно грубо оценить через проекцию данных о партийном представительстве. Если на сентябрь 2021 года в России (по данным ЦИК) зарегистрировано 108,4 млн избирателей, а доля оппозиционных депутатов на местном уровне — около 25%, можем получить потенциально недовольную группу граждан численностью более 27 млн человек. Это ещё без учёта тех, кто к 2024 году может захотеть проголосовать за обновление состава своего муниципального совета.

Многообразие видов местного самоуправления

За годы развития местного самоуправления оно превратилось в сложную систему, состоящую из семи основных видов, на которые в полной мере распространяются нормы Конституции, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

Восьмой вид — внутригородские муниципальные образования городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) имеют особую форму организации, в которой большая часть вопросов устройства и финансовой базы местного самоуправления реализуется вне контекста основного законодательства, через законы субъектов Федерации.

Наиболее многочисленный вид муниципальных образований — сельские поселения. На конец 2020 года таких было 16 769.

При этом доля городского населения в России, по данным Росстата на 1 января 2021 года, — 74,74%. При общей численности постоянного населения страны на тот же период 146 171 015 человек это 109 248 217 человек. Таким образом, на долю самого многочисленного вида муниципальных образований приходится всего 36 922 798 жителей. В среднем на 1 сельское поселение приходится по 2 200 граждан.

В городских муниципальных образованиях на 1 муниципалитет в среднем приходится более 47 тысяч жителей. Последняя цифра заведомо не точна, так как сама система многоуровневая и в одних случаях может состоять из трёх уровней, а в других, как в Санкт-Петербурге, — из одного.

Получается, что в муниципальном образовании посёлок Серово (Санкт-Петербург) 281 житель, а в муниципальном округе Марьино (Москва) 254,1 тысячи жителей, но оба относятся к муниципалитетам городского типа.

Если сравнивать непосредственно по виду «Городской округ», картина похожая. Городской округ Островной Мурманской области — 1731 житель, а в Городском округе Новосибирск — 1626 тысяч жителей.

При этом законодательное и нормативное регулирование для муниципальных образований одного вида одинаковое.

Неоднородность бюджетной обеспеченности

Общий объём доходов местных бюджетов, по данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2020 году превысил 3,4 трлн рублей.

При этом, как следует из материалов Росстата и Минюста, даже муниципальные образования, отнесённые законодателем к одному виду, могут иметь несопоставимые уровни собственных доходов. Основная часть сельских поселений (11 657 муниципалитетов, или 66,9%) распоряжаются средствами менее 10 млн руб., а доходы 202 (1,2%) муниципалитетов превышают 100 млн руб. Наибольшая часть городских округов (428, или 70,3%) имеют бюджеты свыше 1 млрд руб., а у 29,2% — существенно менее этого порога. Большой разброс и в группе городских поселений. Основная доля — 67,3% — имеют собственные доходы от 10 до 100 млн руб., а 11 муниципалитетов собирают более 1 млрд руб.

Из года в год растёт число дотационных муниципалитетов. На начало 2019 года их доля составила 73,5% от общего числа муниципалитетов (15,9 тысячи).

Часть из них становятся дотационными по объективным причинам. Другая — в результате действий региональных органов исполнительной власти.

Показателен пример Санкт-Петербурга, где в результате последовательных действий, предпринятых органами государственной власти в 2019 — 2021 годах, доля дотационных муниципалитетов была доведена до 100%, при этом Комитет финансов ежегодно отчитывался о росте собственных доходов бюджета Санкт-Петербурга. Региональные власти воспользовались оговорками в законодательстве, позволяющими законами региона определять источники собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Сначала изъяли у местных бюджетов все местные налоги, а потом заменили их процентом отчислений от части налога на доходы физических лиц (НДФЛ), направляемой в бюджет Санкт-Петербурга, который установили на уровне 0,3%. В результате доля собственных доходов муниципалитетов упала до уровня менее 5% от среднегодовых размеров бюджетов за последние три года. Остальные 95% составили дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Случаи применения статьи 168.1 Бюджетного кодекса РФ «Понятие временной финансовой администрации» пока единичны, но в контексте предстоящей муниципальной реформы сочетание искусственного перевода муниципалитетов на дотации из региональных бюджетов и существования указанной статьи Бюджетного кодекса создаёт значительные напряжения в отношениях региональных властей и местного самоуправления вне партийно-идеологического контекста, так как такие действия затрагивают все муниципалитеты без разбора.

Несбалансированность полномочий

Вне зависимости от вида муниципальных образований несбалансированность полномочий и их не связанность с собственными доходами, территориальными и другими особенностями приводят к существованию трёх категорий муниципалитетов: с недостаточными полномочиями, с избыточными полномочиями и смешанными (закреплёнными одновременно за муниципалитетами разных уровней или находящимися в одновременном ведении с органами госвласти) полномочиями.

Органы государственной власти забирают у муниципалитетов полномочия в сфере градостроительства и землепользования; территориального планирования; электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения; наружной рекламы; транспортного обслуживания; муниципального жилищного контроля; дорожной деятельности; торговли и общественного питания; ритуальных услуг; здравоохранения; образования.

Часто такие перераспределения производятся исключительно на основании собственных оценок органов государственной власти регионов, без обсуждения с муниципалитетами.

В результате муниципалитеты с низкой доходной базой оказываются в положении, когда набор их полномочий избыточен, но передать их на более высокий уровень управления невозможно, а там, где доходная часть высока, полномочий оказывается недостаточно, что провоцирует постановку вопроса об изъятии части доходов, со всеми вытекающими последствиями.

Во всех случаях несбалансированность финансовых возможностей и реальных полномочий порождает социальную напряжённость, которая часто транслируется обывателем на собирательный образ власти вообще, без разделения на местное самоуправление, органы государственной власти региона или федеральный центр.

Неудовлетворённость граждан порождает апатию или побуждает к стихийным формам самоорганизации.

Самообложение и инициативное финансирование

Количество случаев, когда муниципальные или местные проблемы решаются гражданами за счёт непрограммного и внебюджетного финансирования, растёт пропорционально росту собственных доходов граждан и их усталости от бездействия исполнительных органов государственной власти регионов и местного самоуправления.

По данным Минюста, в 2019 году механизм самообложения (сбор средств граждан для решения местных вопросов) применялся в 2,8 тысячи муниципалитетов в 35 регионах России.

В 2020 году поступления в местные бюджеты в рамках самообложения выросли на 5,4% по отношению к 2019 году. При этом собираемость таких сборов составила более 87%.

Альтернативой сложному в реализации процессу самообложения всё чаще становится инициативное финансирование. По информации Министерства финансов России, в 2020 году этот механизм использовался в 36 регионах. В 3861 муниципальном образовании на различные цели собрали почти 3,4 млрд руб.

Средства инициативного финансирования направляются на решение вопросов: уличного освещения, дорожного хозяйства, благоустройства, ремонт общественных зданий, приобретение мебели и техники для общественных нужд.

Развитие обоих механизмов — альтернатива стихийному софинансированию решения мелких вопросов: ремонт входных дверей в подъездах, ремонт и установка уличной мебели, качелей и горок, организация массовых мероприятий, которые всё чаще практикуются жителями крупных городов, где относительно высок уровень собственных доходов граждан, а удовлетворённость работой органов местного самоуправления низкая.

Отсутствие ощущения общины

В пределах муниципальных образований проживает подавляющее большинство граждан страны. Однако понятие общины в полной мере осознают менее 30% населения. Большей частью те, кто проживает в сельских поселениях или малочисленных городских поселениях небольшой площади.

Большая часть граждан, проживая в городах, связь друг с другом, как и с местным самоуправлением, чувствуют слабо.

Одна из причин — отсутствие прямой связи налоговых платежей граждан с конкретным муниципальным образованием, в котором эти граждане проживают.

Вторая причина — низкая заинтересованность представителей местного самоуправления в развитии контактов с гражданами, поскольку это ведёт к росту требований со стороны граждан при частом отсутствии перспектив выполнения запросов избирателей, так как доходы местных бюджетов недостаточны.

Третья причина — растущее давление, а часто и прямое вмешательство региональных властей в решение местных вопросов.

На практике относительно незначительные запросы граждан часто исполняются годами. Установка детской горки ценой менее 100 тысяч руб. может откладываться муниципалитетом на неопределённый срок, а физическая установка за счёт собственных средств граждан может занять не более недели.