Бесплатный фрагмент - История ЖКХ в России

Введение

В книге 4 главы — три главы по основным этапам развития ЖКХ в России, одна глава – статистика по текущему состоянию ЖКХ. Приложением идет Хронология, которая содержит рассказ о ключевых событиях в ЖКХ за сто лет.

Историю ЖКХ в России можно было бы отследить и до Руси, но для этого нужны источники: книги, законы и т. п. В открытом доступе этого мало, поэтому ограничиться придется советским периодом и текущим этапом. За период с 1917 и до 2026 много книг, статей, а самое главное — законов, ведь здесь нас будет интересовать именно правовое регулирование управления домами. Вопросов экономики и политики мы тоже коснемся, но сами по себе они не будет главной целью. Наша цель — понять, как менялось управление МКД с 1917 года и до 2026, какие проблемы наследовались из периода в период, как их пытались решить, а главное — откуда они брались.

Первый этап. 1917—1937

Возьмем обычный дом во времена революции. Это здание, в котором есть жилые помещения, а есть «все остальное». В этом здании живут люди, которые прямо пользуются квартирами, а косвенно — «всем остальным». Если домов мало, а селиться в них могут только «господа», то не особо и возникает вопросов об общем имуществе, да и управлении домом. Если вы богаты, то занимаете дом, а управляет им кто-то из ваших «управляющих».

Возьмем ситуацию похуже. Пускай имеем доходный дом. Это здание, в нем тоже квартиры и «все остальное». Однако по квартирам живут разные семьи. Они не собственники квартир, они только снимают квартиры. Квартиры приносят доход хозяину дома. Опять-таки управляет домом «хозяин». Никакой потребности в понятиях про общее имущество или управление домом нет. Нет же специальных правил как «управлять» сапогами, потому что если есть у вас сапоги, то вы и знаете как ими «управлять».

И если мы даже сделаем еще шаг, если посмотрим на дома, в которых жил пролетариат в городах, то там мы получим ужасы антисанитарии. Уж здесь тем более никакого управления не требовалось. Хозяин сам знал, как выколачивать оплату за жилье, которое и жильем было не назвать.

Но вот пролетариат совершил революцию, пролетариат победил (1917 год). Первым делом победившего пролетариата стала национализация. Про фабрики, заводы, землю все знают. А вот меньше знают, что национализировали дома. Все дома переходят в собственность государства, которое тут же начинает «уплотнять». Уплотняли для того, чтобы заселить пролетариат в дома, причем в дома получше, в барские дома. Вдруг становиться много «пользователей» жилья, вдруг жилье перестает приносить доход, а должно выполнять главную функцию — обеспечивать проживание людей. Причем жилье это, если уж на то пошло, перешло пролетариату. Пролетариат в нем живет, пролетариат становится заинтересованным в том, чтобы управлять жилищным фондом.

Это общий фон первых лет деятельности Советского правительство в ЖКХ, а теперь давайте присмотримся повнимательнее. Полная информация — в Хронологии, где приведены и выписки из законов. Ниже мы только обратим внимание на главнейшее, на характернейшее.

Советская власть начинает с национализации домов. Декретом от 20 августа 1918 собственность на земельные участки и дома на них частная отменяется. Дома переходят в управление местных властей, а бывшие собственники занимают такое же положение, как и простые наниматели жилья. Это сразу порождает важные проблемы:

1) нужно как-то содержать эти дома. Этим раньше занимались «хозяева», теперь этим должна заниматься советская власть, пролетариат;

2) нужно расширять строительство, потому что даже имеющегося жилья, даже при «уплотнении» для всех рабочих жилья недостаточно;

3) для содержания домов, для строительства надо поддерживать и развивать коммунальное хозяйство города (вода, тепло, электричество).

Любопытно, что Ленин в заметке «Тезисы закона о конфискации домов с сдаваемыми внаём квартирами» еще в ноябре 1917 писал: «Отопление домов и поддержание их в нормальном состоянии составляет обязанность домовых комитетов и других учреждений (профессиональных союзов, Советов, отделов по топливу при городской думе и т. д.)»

Задачи эти ясны, но реализовать их трудно. Во-первых, советская власть совсем молодая, слабая еще. Во-вторых, жилищное хозяйство досталось советской власти уже в плохом состоянии, изношенное, некачественное в своей массе. В-третьих, пролетариат еще должен только научиться управлять — от государства до конкретного дома. Эти и другие противоречия привели советскую власть к НЭПу. Осуществить коммунизм здесь и сейчас не получалось, это было объективно затруднено. Строить социализм — дело сложное.

Это и обусловило «шатания» советской власти в вопросе управления домами. Еще в Программе ВКП (б) 1919 признается, что по пути национализации жилья нужно идти «отнюдь не задевая интересов некапиталистического домовладения». Это отражает простую истину — разнобой в вопросе о том, кому и какие дома принадлежат усиливался. А ведь это главное. Пока не определить, чьи дома, наладить систему управления нельзя.

И этим-то определяется весь период до 1937. Советская власть ищет либо кому передать дома, либо как самой за них взяться. Поэтому в 1921 начинается пересмотр муниципализированного жилья. За местными советами нужно оставить только самые важные дома, остальные надо отдать «частникам». И даже для домов, которые остаются за советами, предусмотрена возможность их сдачи тем же «частникам». Это сразу осложняет всю картину. В одном городе были дома частные и муниципализированные (государственные), причем эти последние могли находиться во владении частников, а само распределение домов на муниципализированное и частное еще и пересматривалось с большей или меньшей регулярностью. Понятно, что это значительно осложняло саму возможность управления домами. Тут бы определиться, кто за дом отвечает, не до управления уж.

Однако «демуниципализация» свершилась. В этой ситуации для управления домами советская власть делает ставку на жилищную кооперацию. Так появляется Постановление ЦИК СССР от 19.08.1924 «О жилищной кооперации». Жильцы могли брать в аренду дома, организовывать в них кооперативы, которые и занимались управлением домом. Выгода? Выгода была в том, что вам предоставляли дом, а требовали — содержать его. Кооперация просуществует до 1937 года и покроет огромное количество домов. По существу, это станет одной из основных форм управления домами.

Но это была не единственная форма управления. Давайте еще раз посмотрим, кто владел домами. Местные Советы — раз, частники — два, кооперативы — три. Однако Советы могли еще и закреплять дома за предприятиями. Так появлялся еще один владелец жилья — предприятие.

Здесь стоит отметить, что по данным Всероссийской городской переписи 1923 в частной собственности было 86% домов, а из всей площади помещений муниципализированно было только 40%.

Два других важных вопроса жилищной политики — требования к состоянию жилья и оплата за найм.

Антисанитария досталась от царской власти ужасная. Поэтому еще в 18 июня 1919 создается жилищно-санитарная инспекция. Представители инспекции могли заходить в помещения и привлекать к ответственности нерадивых жильцов. В июле 1929 были утверждены первые Санитарные правила по постройке жилых зданий. В этих правилах, например, было сказано: «Жилое здание не должно быть сырым: необходимо исключить проникновение грунтовой влаги, промерзание наружных стен и перекрытий, а также избыточное образование влаги и испарений внутри помещений».

С оплатой жилья история была сложнее. В январе 1921 плата за жилье и коммунальные услуги отменяется, но уже в августе 1921 возвращается. Это объясняется тем, что просто «перескочить» от товарно-денежных отношений к коммунизму не получилось. И деньги, и товары пришлось сохранить, а значит коммунальным службам кто-то должен был платить. И платить обязали нанимателей. Причем установили сразу два важных правила: 1) платить нужно по нормативу, тарифу; 2) тариф должен быть таким, чтобы покрывал убытки коммунальных организаций. Эти принципы просуществуют до наших дней. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР в 1925 к ним добавят еще несколько: 1) ставки оплаты утверждаются на местном уровне; 2) ставка должна позволять вести «бездефицитное домовое хозяйство»; 3) вся оплата должна уходить на содержание дома.

Развитие всех эти принципов привело к Постановлению СНК СССР «О квартирной плате и мерах к урегулированию пользования жилищами в городских поселениях» от 4 июня 1926, которое определило ставки платы за жилье. Само постановление действовало вплоть до развала СССР. Важнейшим его принципом было то, что плату за жилье привязали к размеру зарплаты. И здесь же появился принцип, который еще аукнуться в 90-ых: плата за коммунальные услуги должна «соответствовать фактическому потреблению каждого плательщика независимо от размеров вносимой им квартирной платы».

В Декрете СНК «О порядке установления и построения тарифов на оплату коммунальных услуг» за август 1926 добавился еще один важный принцип платы за жилье — возможность определять льготные категории населения.

Плата за жилье поступала в домоуправление, которое размер оплаты и определяло. За счет этой оплаты домоуправление должно было содержать дом. Так как терминология в актах советской власти на тот момент не устоялось, то под домоуправлением нужно понимать заведующего дома, которого избирали жильцы. Этот заведующий и следил за правильностью начисления, оплаты, расходования средств.

Все время боролись с дополнительными сборами. Так, в Инструкции Наркомхоза и НКЮ РСФСР от 19.07.1934 №151/104 сказано: «В домах, где размер квартирной платы установлен в законодательном порядке, запрещается взимать с жильцов какие-либо дополнительные денежные сборы сверх установленной квартирной платы…». Правда, исключения были, а возможность исключений давала повод и к злоупотреблениям.

Параллельно формируются органы власти, которые должны следить за состоянием жилищного фонда, коммунальным хозяйством. В 1917 появляется Комиссариат по местному самоуправлению, который быстро становится Отделом местного хозяйства и входит в НКВД. В августе 1920 при Исполнительных комитетах Советов создаются Коммунальные отделы.

В мае 1921 заведывание домами возлагается на Жилищные Подотделы Коммунальных отделов. Декретом СНК «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» закладываются концептуальные проблемы, которые будут преследовать не только советское ЖКХ, но и наше: 1) ответственность за каждый конкретный дом предлагается переложить на управляющих домами; 2) органам власти нужно создать план ремонта, а главное отремонтировать дома; 3) нужно убеждать и убедить население бережно относиться к домам.

В августа 1921 появляется Положение об управлении домами. Все дома делятся на муниципализированные, которыми управляют местные Советы, и частные, которыми управляют их собственники. В жилье муниципализированном жильцы выбирают сроком на год заведующего домом, который и осуществляет все функции по управлению домом. Так обстоят дела в муниципализированном жилье. Но мы видели, что владели жильем не только Советы. Для частников было предусмотрено, что они сами определяют, как им следить за жильем. За кооперативными домами следили кооперативы. За домами, которые закрепили за предприятиями, следили предприятия. И все эти лица были ответственны и подотчетны Жилищным Отделам Советов.

Однако, видимо, всех этих форм управления было недостаточно. В 1927 Советам разрешают создавать «домтресты». Эти организации должны управлять домами, причем с прицелом на извлечение прибыли. Эту прибыль можно было получить за счет сдачи свободных помещений, а также за счет эксплуатации нежилых, торговых помещений. Домтресты считались непосредственной эксплуатацией домами со стороны местных советов. В Инструкции НКВД от 20.12.1928 №530 так и сказано: «Вновь возведенные горсоветами дома могут эксплуатироваться или путем сдачи в аренду или непосредственным управлением органов горсовета в лице домтреста или комхоза.».

Мы видели, что такая раздробленность была объективным следствием распределения прав на дома. Разнообразие лиц, владеющих домами, вело к разнообразию способов управления домами. Динамика же самих этих способ управления зависела от экономической силы организаций, которая, в свою очередь, зависела от источников финансирования. У местных советов, например, средств было куда меньше на содержание конкретного дома, чем у объединившихся в кооператив «бывших господ». Необходимость же поддерживать жилье в нормативном состоянии на фоне недостатка средств, слабости Советской власти — все это порождало постоянные перестройки способов управления домами.

Здесь же мы видим, что формируется два уровня управления домами. Первый — собственно органы власти, второй — домуправления, тресты и т. п. В системе органов власти непосредственно за эксплуатацию домов отвечают Исполкомы Советов. По Постановлению ВЦИК «Положение о краевых (областных) съездах Советов и их исполнительных комитетах» от 6 апреля 1928 именно Исполкомы осуществляют «руководство деятельностью местных органов, ведающих жилищным делом, по вопросам эксплуатации, развития и использования жилищного хозяйства в городах и сельских местностях края (области)».

Любопытно, что с содержанием домов лучше справлялись не местные Советы, а кооперативы. В Постановлении СНК РСФСР «По докладу НКРКИ РСФСР о результатах обследования муниципального домового хозяйства» от 4 мая 1930 так и было сказано: «Дома, находящиеся в эксплуатации жилищной кооперации, находятся в относительно лучшем состоянии как по организации хозяйства, так и по культурно-бытовому обслуживанию трудящихся, по сравнению с домами, непосредственно эксплуатируемыми отделами коммунального хозяйства и домовыми трестами.». На этом основании к 1 октября 1930 было поручено забрать из эксплуатации Советов все дома и передать их в «жилищную кооперацию или домовые тресты при условии рационального ведения хозяйства и обслуживания населения».

15 декабря 1930 ликвидируется Главное управление ЖКУ при НКВД, создаются такие же управления непосредственно при советах министров республик. В 1931 складывается такая система управления домами. Есть ГУКХ РСФСР, который и определяет общую политику такого содержания. ГУКХ руководит коммунальными отделами исполкомов Советов. Коммунальные же отделы выдают распоряжения администрациям домовых управлений и домтрестов, правлениям кооперативов, предприятиям и учреждениям, за которыми закреплены дома, арендаторам. Так, на основании Циркуляра ГУКХ РСФСР от 15.01.1931 №13 все эти лица ежегодно подают план хоздеятельности по дому, а затем отчитываются об его исполнении перед коммунальным отделом. Отчеты сдавались до 1 марта следующего года. Для контроля за домоуправлениями (под этим общим названием понимались все формы управления домами) создавались в домах хозяйственно-наблюдательные комиссии (в кооперации не создавались).

Главки ЖКУ ликвидируются уже летом 1931, их полномочия переходят в отдельный Наркомат. В 1946 Наркомат будет преобразован в Министерство коммунального хозяйство. В 1971 — в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР.

К 1932 закрепляется еще один уровень управления — непосредственно квартиры. В Постановлении НККХ РСФСР и Центрюжилсоюза от 27.12.1932 №246 «Об уходе за жилищем и о внутреннем распорядке в квартирах» была установлена обязанность назначить в каждой квартире лицо, ответственное за соблюдение правил пользования помещениями.

Стало появляться все больше вопросов к кооперации. Циркулярное письмо НККХ и Центрожилсоюза от 15.01.1934 №15/I «О борьбе с нарушениями коммунальными органами и жилсоюзами революционной законности» этому и было посвящено. Однако пока претензии предъявляют не только кооперативам, в которых видят положительную самодеятельность народа, но и местным властям, которые активно вмешиваются в работу кооперации. Еще в январе 1935 в постановлении XVI всероссийского съезда советов «О состоянии и развитии коммунального хозяйства РСФСР» сказано: «Жилищная кооперация, объединяющая широкие массы трудящихся, должна ещё более повысить свою роль организатора масс для улучшения и развития жилищного хозяйства…».

Этот период завершается статьей 6 Конституции СССР: «Коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.»

Второй этап. 1937 — 1990

На первом этапе Советская власть забрала жилые дома и передала их пролетариату. Точнее, такой была цель, а достичь ее было сложно. Поэтому часть домов осталась за Советами, которые ими управляли через домоуправления и тресты, часть домов перешла кооперативам, арендаторам и заводам, а значительная часть домов все еще оставалась в частной собственности. Плату за ЖКУ сначала отменили, потом ввели, а затем стали подгонять под принцип «бездефицитного управления домом». Добиться такой бездифицитности не получалось, потому что оплату привязывали к зарплате, да плюс предусматривали много льгот. Финансирование ремонтных работ оставалась за советами, кооперативами, арендаторами, заводами и частниками. Лучше всех справлялись кооперативы.

Однако 17 октября 1937 появляется постановление ЦИК СССР №112, СНК СССР №1843 от 17.10.1937 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», которое коренным образом изменило управление домами, а установленный им порядок сохранился до 90-ых, когда его переупаковали и выдали за реформу ЖКХ 2005 года. Если еще пару лет назад утверждалось, что дома в кооперации содержат лучше, чем другими способами, то теперь в постановлении прямо пишут: «Жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние.» Кооперативам ставят в вину присвоение средств: «Жилищный фонд, построенный строительной кооперацией и обошедшийся государству в 1,5 миллиарда рублей, фактически превращен в личную собственность отдельных членов жилищно-строительных кооперативов». Правда признается, что: «В неудовлетворительном состоянии находятся жилые дома, которыми непосредственно управляют местные советы и ведомства, а также дома, принадлежащие жилищно-строительной кооперации.»

В итоге жилищная кооперация упразднялась. Дома от кооперации передавались обратно Советам или предприятиям. Появляется важное правило: «Возложить непосредственное управление государственным жилищным фондом и полную ответственность за его сохранность на местные советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении.» Закреплять дома за предприятиями теперь нельзя, можно только сдавать их в аренду предприятиям.

Управлять жилфондом должны советы. В составе советов создаются жилищные управления, которые входят в коммунальные отделы. Это первый уровень управления. На этом же уровне создаются спецорганизации: «Организовать при жилищных управлениях, на хозяйственном расчете, подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов.»

Второй уровень: «Возложить непосредственное управление отдельным домом (группой домов) на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного совета.» Именно управдом отвечает «за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта».

Третий уровень — ответственный по квартире: «в случаях, когда в квартире имеется несколько самостоятельных съемщиков жилых помещений, управляющий домом назначает по соглашению с ними, преимущественно из числа домохозяек, ответственного по квартире, на которого возлагается наблюдение за местами общего пользования и за соблюдением всеми жильцами правил внутреннего распорядка в квартире. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получает небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом.»

Пройдут десятилетия, а указанная схема, по существу, сохранится. Правда, про ответственных за квартиру мы будем слышать все реже. Общая же структура сохранится. Управляют жилфондом либо советы, либо предприятия. Советы создают организации, которые непосредственно должны выполнять работы по содержанию. Отвечает за каждый конкретный дом — домоуправ, который и «закупает» услуги у организаций, созданных Советами.

Однако эта система, видимо, давала сбои. Потому что дома старели, а капремонт производился плохо, если вообще производился. Постановлением Совмина СССР от 25.03.1959 №322 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» начинается целый ряд аналогичных, где будут повторять: надо производить капитальный ремонт, надо улучшать содержание, надо привлекать кадры, обучать кадры и т. п.

Однако денег не хватало, а система управления «Советы — домоуправ» давала сбой. Острой была проблема отказа населения от участия в содержании жилья. Все это были проблемы не только ЖКХ в СССР. Это была проблема строительства социализма в СССР, но здесь мы этого касаться не будем.

Суть же та, что систему ЖКХ латали как могли. Вот в апреле 1959 Минкоммунхозом РСФСР утверждает «Положение о дворниках в городах и рабочих поселках РСФСР». Дворник должен и следить за всем, и убирать. У него порядочно функций — от вывешивания флажков до административных. Казалось бы, зачем дворники, когда у вас управдомы, да еще и всякие комитеты в домах по наблюдению за управдомами. Но когда система не работает, ее начинают «закидывать железом», как говорят программисты, то есть плодят ведомства, структуры, постановления.

В постановлении Совмина РСФСР от 06.07.1959 №1170 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» эти проблемы отчасти признаются: «Существующая система управления домами устарела и не способствует дальнейшему улучшению жилищного хозяйства. Домоуправления в основном являются мелкими, не располагают необходимой материально-технической базой, квалифицированным техническим персоналом и рабочей силой. В городах и рабочих поселках РСФСР эксплуатацией жилищного фонда местных Советов занимаются 5715 домоуправлений, большинство из которых обслуживает от 1,5 до 5 тыс. кв. метров жилой площади каждое.»

Домоуправления зависят от ремонтных организаций, но и те в плохом состоянии: «Ремонтно-строительные организации, как правило, маломощны, плохо оснащены и не обеспечивают своевременный и качественный ремонт жилых домов. Около 40% ремонтно-строительных организаций имеют годовую программу менее 1 млн.рублей.»

С заинтересованностью жильцов все было особенно плохо. Поэтому с 1962 начинают кампанию по заключению договоров найма с жильцами. В этот же год утверждают новые правила содержания жилья.

В июле 1963 происходит знаковое событие — появляются ЖЭКи. Приказ МКХ РСФСР от 08.07.1963 г. №204 утверждает «Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся». Дома передают на баланс ЖЭКа, который теперь следит за обслуживанием дома. ЖЭК должен работать «в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов домов». Управдомом теперь называют начальника ЖЭКа. Утверждает такого управдома жилищное управление отдела коммунального хозяйства.

Однако и ЖЭКи не справлялись. Поэтому в 1967 с их баланса забирают инженерные сети, передают их в той части, в какой они не входят в состав домов, на баланс коммунальных организаций. У ЖЭК не только забирают «лишнее» имущество, но и лишние функции. В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 предложено «решить вопрос об освобождении жилищно-эксплуатационных организаций от работы по уборке проезжей части улиц, набережных и других общегородских территорий».

В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 констатируется: «Многие жилые дома все еще находятся в запущенном состоянии, хотя на их содержание, текущий и капитальный ремонт выделяются большие средства. Работы по ремонту жилищного фонда производятся в ряде случаев некачественно; лифты, системы отопления и водопровода эксплуатируются неудовлетворительно; территории многих домовладений и места общего пользования — дворы, лестничные клетки, вестибюли — содержатся в антисанитарном состоянии. Все это приводит к преждевременному износу жилищного фонда и создает неудобства для населения».

Здесь Совмин нашел «решение», как увеличить финансирование ЖЭКа: «Исполкомам Советов депутатов трудящихся, министерствам и ведомствам РСФСР осуществить мероприятия по улучшению хозяйственно-финансовой деятельности подведомственных жилищно-эксплуатационных организаций и повышению их рентабельности путем более рационального использования нежилых помещений, правильного взимания квартирной и арендной платы, упорядочения тарифов и расчетов за услуги, оказываемые жилищно-коммунальному хозяйству другими организациями, устранения излишеств в расходовании средств на содержание административно-управленческого и обслуживающего персонала, дальнейшего укрупнения домоуправлений, эффективного расходования средств, выделяемых на эксплуатационные и ремонтные нужды, механизации учетных работ и проведения других мероприятий».

В августе 1968 постановлением Совмина РСФСР, ВЦСПС от 09.08.1968 №548 начинается очередной этап привлечения домовых комитетов к управлению. Домовые комитеты создают при ЖЭКах. Основная функция — «состоит в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержании государственного жилищного фонда». Формально комитет имел широкие полномочия по надзору за ЖЭКом и мог влиять на план его работ.

Но и в 1978 повторяется положения из 1959: «Действующая структура управления жилищным хозяйством громоздка. Имеется большое количество мелких нерентабельных жилищно-эксплуатационных контор и домоуправлений. Выделяемые для эксплуатации и ремонта жилищного фонда средства используются часто недостаточно эффективно. Качество капитального и текущего ремонта жилых домов во многих случаях низкое» (Постановление Совмина СССР от 04.09.1978 №740). Совмин требует укрупнения ЖЭКов. Одновременно идет передача ведомственного жилья Советам. Но это постановление фиксирует важную проблему, вот она: «Созданные в союзных республиках и министерствах для выполнения работ по ремонту зданий ремонтно-строительные организации отвлекаются на новое строительство. Ремонтные работы по заявкам квартиросъемщиков зачастую выполняются несвоевременно и некачественно». Точнее, это признак проблемы. Сама же проблема — отсутствие плановости в хозяйстве. Налаживание этой плановости в условиях товарно-денежной экономики было делом почти невозможным. Повторюсь, здесь мы не будем лезть в экономику. Но надо понимать, что проблемы советского ЖКХ лежали не в плохом управлении. Само плохое управление было просто следствием проблем экономических.

Это касалось и проблемы привлечения населения к управлению. Ведь, задумайтесь, странное дело. Собственность принадлежит народу, а народ управлять ей не хочет. Проблема не в социализме, а в том, какой социализм строили. Народ не управлял заводами и даже не заседал в советах. Так отчего народу интересно должно было управлять домами? Да и само это понятие народа, общенародного государства… Слишком мало в этом было от социализма. И поэтому социализм не работал. Это при социализме люди заинтересованы в управлении своим домом, как они заинтересованы в управлении своим городом, своим предприятием, своей страной. А если нет социализма…

Советская власть с 1980 все больше начинает напоминать власть, которую мы обнаружим в 90-ых. Это уже закат советской системы управления ЖКХ. Закат в том смысле, что было в ней и много хорошего, которое исчезнет в 90-ые, зато сохранится все плохое…

Но пока этого не заметно. В 1981 начинают внедрять единые платежные документы. В том же году появляются Основы жилищного законодательства СССР, которые скорее фиксируют сложившуюся практику, чем что-то принципиально меняют. Жилищный фонд — у Советов. Управляют им исполкомы. Есть еще жилищный фонд ведомственный, общественный (профсоюзы и т.п.), колхозный, даже кооперативный.

В 1983 на основе общесоюзного принимают Жилищный кодекс РСФСР. Граждане должны активнее участвовать в содержании жилья. Делать это надо непосредственно и через домовые комитеты. Непосредственно содержит дома жилищно-эксплуатационная организация. Важное про финансирование: «Финансирование затрат на эксплуатацию и ремонт (текущий и капитальный) жилищного фонда местных Советов народных депутатов осуществляется за счет средств жилищно-эксплуатационных организаций, а в случае недостатка этих средств — за счет государственного бюджета». Эта субсидиарная ответственность государства создаст много проблем в 90-ые.

Но не помогает уже ничего. В 1987 выходит разгромное постановление Совмина РСФСР от 30.06.1987 №275 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в РСФСР». Совмин вынужден признать: «Средства, выделяемые на развитие жилищно-коммунального хозяйства, из года в год не используются, систематически срывается ввод в эксплуатацию важнейших объектов инженерного обеспечения городов. Только за 1981 — 1986 годы на коммунальное строительство не освоено более 1,8 млрд. рублей государственных капитальных вложений.» Когда не осваиваются средства это признак сразу многих бед: плохо планируют, плохо доводят средства, плохо их используют, не получают эти «подвисшие» средства предприятия других отраслей. И ладно бы это была небольшая отрасль хозяйства, но ЖКХ уже к тому времени стало одной из основных отраслей экономики.

И вот настало 2 декабря 1988. В этот день принимают Постановление Совмина РСФСР от 02.12.1988 г. №1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда». И это начинает разрушать всю систему советского ЖКХ (да там и государство разрушалось, так что ЖКХ было еще не самой заметной проблемой…).

В частной собственности дома и квартиры были в СССР и раньше, но до середины 30-ых. После этого подавляющее большинство квартир было государственными и управлялись централизованно. Не форма управления определяет права собственности, а права собственности — форму управления. И вот постановление 2 декабря 1988 разрешает продавать гражданам квартиры в домах. И тут же: «Рекомендовать исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям, объединениям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи…». Вот где зародыш ТСЖ: «обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами».

Заметьте любопытную метаморфозу. При царе дома были в руках единоличных собственников, никакой потребности в общем имуществе, управлении, товариществах не было. При возникновении Советской власти квартиры перешли пролетариату, дома — Советам, появились понятия общих мест пользования, вовлечение населения через домовые комитеты, да те же кооперативы. Главное — исчезли дома как единые объекты, возникли помещения, много помещений на дом. Все это требовало согласования, что при советской власти решалось Советами, ЖЭКом, домовыми комитетами. Но вот квартиры передают в собственность конкретным лицам, возникают «хозяева», только не всего дома, а квартиры. И власть вынуждена как-то согласовать волю этих хозяев — возникает идея товариществ.

Как будто для пущего символизма, в 1989 утверждаются последние советскии Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда. Эти правила просуществуют до 2001. Правила эти фиксируют и без того сложившуюся ситуацию, но через ее определение, уточнение готовят к будущему. В правилах сказано: «Непосредственную эксплуатацию жилых домов должны осуществлять жилищно-эксплуатационные организации силами своего обслуживающего персонала и штатом работников, а также специализированными организациями на договорных началах.»

В апреле 1989 идею продажи квартир населению подгоняют — выходит Постановление Совмина РСФСР, ВЦСПС от 21.04.1989 №134. Что квартиры отдают частным лицам, это мы уже смирились. Но здесь появляются очень важные идеи. Во-первых, закрепляется правило, что обслуживание домов осуществляется по договорам между товариществами или отдельными гражданами. Работы выполняются «государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями».

Во-вторых, появляется правило об обязанностях собственника участвовать в содержании общего имущества в объеме, пропорциональном площади помещения. Вот это правило: «Владельцы квартир соразмерно с занимаемой площадью участвуют в общих расходах, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом, в том числе капитальным, всего дома».

В-третьих, плата за обслуживание уже необязательно должна быть регулируемой государством: «Оплата расходов, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом жилого дома (секции, квартиры), производится владельцами квартир по ставкам и на условиях, установленных для обслуживания и ремонта домов государственного жилищного фонда, кроме случаев, когда дом обслуживается кооперативной организацией и договором предусмотрены иные условия оплаты услуг этой организации.»

Для тех лет это все революционные изменения. Но изменяя отношения «гражданин — ЖЭК» власть начала менять и сам ЖЭК. Постановление СМ РСФСР от 31.07.1989 г. №235 предусматривает, что ЖЭКи переходят на договорные основы работы с исполкомами Советов. Это надо осознать. ЖЭК создавался исполкомами для прямого содержания домов. Ни о каком договоре и речи не могло идти. Но теперь ЖЭК перестает быть частью власти, он становится обычным игроком, выходит в «рыночные отношения». Этим постановлением и этим годом, по существу, завершается развал советского ЖКХ, которое дальше только могло «развивать» все накопленные за последние пару лет «достижения».

Третий этап: 1990 — 2025

Итак, на первом этапе советское государство национализировало жилье, но из-за слабости советской власти на том этапе и из-за проблем с построением социализма реально управлять домами не смогло. Поэтому дома «растеклись» по предприятиям, кооперативам, частникам, да остаток «закрепился» за непосредственным управлением Советов. Это обусловило и способы управления домами — кому дом принадлежал, тот и управлял. Советы предпочитали это делать через домоуправления, тресты.

На втором этапе, который начался в 1937, советская власть окрепла, но проблем с социализмом меньше не стало. Это позволило централизовать управление домами. Кооперативы практически свернули, дома вернули в управление Советов, которые создавали организации по управлению домами и подрядчиков. Это стало возможно благодаря усилению советской власти, а вот благодаря проблемам с социализмом возникли основные беды ЖКХ. Денег либо не хватало, либо хватало, но их неумело распределяли. Подрядные организации вроде были, но их все время отвлекали на сторонние работы. Специализированный ЖЭК заставляли заниматься поливкой городских дорог, когда без ремонта стояли дома.

Советская система управления ЖКХ стала разрушаться к концу 80-ых. Разрушение шло по тем двум направлениям, по которым советское ЖКХ раньше формировалось. Во-первых, вопрос собственности. Квартиры стало возможно продавать гражданам. Сразу возникло много собственников, а их интересы между собой и в отношениях с организациями нужно было как-то регулировать. Во-вторых, одновременно сами жилищно-коммунальные организации делали простыми участниками гражданских отношений, а не специализированными органами советской власти по управлению ЖКХ.

С 1990 года все эти направления получили «развитие». Реформа ЖКХ объявлялась минимум дважды, в 1997 и 2005, но ни одна из этих «реформ» никакой реформой, по существу, не была. Эти «реформы» только повторяли основные тезисы конца 80-ых, а главной же особенностью «реформ», как и всего периода с 90-ых до нашего времени, стало «внедрение», «продавливание» двух указанных выше идей: 1) частная собственность на квартиры, 2) управление домами не в административном, а в частном порядке. Проследим этот процесс.

В июле 1991 принимают закон о приватизации жилья. Если раньше гражданам продавали жилье на определенных условиях, то теперь его раздают. Целей было несколько. Во-первых, нужно было «скинуть» жилье на граждан, чтобы граждане за него и несли ответственность. Кстати, многие так это и воспринимали, поэтому далеко не все стремились жилье приватизировать, что обусловило постоянные переносы срока «окончания приватизации», а в 2017 саму приватизацию сделали и вовсе бессрочной.

Во-вторых, нужно было привить населению частнособственнические черты.

Жилье стали раздавать. Количество собственников в одном доме резко возрастает. Раньше собственниками могли быть только Советы, теперь — да хоть в каждой квартире по собственнику. На этот случай Закон от 04.07.1991 №1541—1 предусматривал: «Собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами инженерного оборудования и мест общего пользования дома.» Собственники приватизированных квартир становились «совладельцами» мест общего пользования и оборудования. Понятия общей собственности пока не возникло, потому что отношения собственности пока не устоялись.

Статья 21 этого закона допускала создание товариществ для управления домом, а статья 22 обязывала ЖЭКи и подрядные организации «обслуживать приватизированные квартиры». Если все помещения в доме были приватизированы, то в этом случае собственники получали право «самостоятельно определять организацию для обслуживания этого дома, включая государственные жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы, частные фирмы и иные субъекты хозяйствования». Если же не все помещения были приватизированы, то управляли домами только ЖЭКи. Собственники квартир платили за содержание дома пропорционально площади своих квартир.

Появление все большего количества собственников с одновременным переходом ЖЭК на рыночные условия привело к необходимости регулировать возникающие новые правоотношения: между собственниками и ЖЭКом, между ЖЭКом и администрацией городов, ЖЭКом и подрядчиками и т. п.

Поэтому в 1992 принимают Закон РФ от 24.12.1992 №4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики», который просуществует до 2005. Изменения, которые вносили в этот закон с годами, весьма любопытны. Если первоначально исходили из того, что в домах появляются собственники, которые должны объединиться в ТСЖ, что и влекло к возникновению понятия «общей собственности», то позже это изменилось. В поздних редакциях первичным стало право общей собственности, наличие которой и давало возможность организовать ТСЖ. Здесь закрепили понятие кондоминиума, которое в 2005 станет уже однозначно «общим имуществом». Государство напирало на необходимость создания ТСЖ, что объяснимо. Пока ЖЭКи были при местных Советах, а затем просто муниципальными, то не было никакого рынка этих услуг. В большинстве домов часть квартир была приватизирована, а часть оставалась в муниципальной собственности. Та часть, которая муниципальная, имела «единую волю» в лице органов власти, а часть приватизированная должна была ее получить — для этого и придумали ТСЖ. Других форм управления домами не особо предусматривалось, потому что, пока не все помещения в доме приватизированы, домами управляют ЖЭКи.

Этим же законом предусмотрели, что население должно перейти на 100-ую оплату за жилье. Подобное «пожелание» было еще у советской власти, но реализовать его тогда не получилось. Не получилось это и за период с 90-ого до наших дней. И это вполне объяснимо. Если взять ЖКХ «в целом», то это огромная отрасль, которая для своего содержания требует колоссальных средств. Собственно, по этой причине государство в 90-ые и попыталось сбросить эту отрасль с себя — нужно слишком много денег. Но раз вы сбрасываете ЖКХ на население, то предполагаете, что деньги есть у населения. Однако при капитализме у населения денег по определению всегда стремиться к «минимуму». Поэтому и у населения нет денег «тащить» все ЖКХ. Сказанное объясняет, почему государство очень хотело переложить ЖКХ на народ, а народ очень не хотел платить. Это предопределит все проблемы 90-ых и последующих лет — износ сетей увеличивается, неплатежи то растут, то падают.

В мае 1993 Роскоммунхозом утверждается «Положение о порядке формирования договорных взаимоотношений в муниципальном хозяйстве». Вот как обстояло дело формально. При советской власти жилье было на балансе ЖЭКов, которые и управляли ими. Теперь же предполагалось, что жилье будет непосредственно на балансе местных властей, которые заключают договора, даже с теми же ЖЭКами, для управления. Именно это понимали под «формированием договорных взаимоотношений».

В этом же 1993 году начинает формироваться понятие «заказчика». В местных администрациях создаются комитеты по жилищному и коммунальному хозяйству. Эти-то комитеты наделяются функциями «заказчика». Это означает, что комитеты заказывают у ЖЭКов и других подобных организаций услуги по содержанию домов. Схема же вырисовывается такая: местные администрации передают в хозведение службе «заказчика» дома, которые по договору передают их «предприятиям ЖКХ» на обслуживание. Предполагается, что «предприятия ЖКХ» будут определяться на конкурсе (постановление Госстроя РФ от 01.04.1994 №18—24 «Об утверждении Примерного положения о порядке конкурсного отбора жилищных ремонтно-эксплуатационных предприятий для содержания и ремонта государственного и муниципального жилищных фондов»).

В 1994 году принимают первые правила оказания коммунальных услуг, а также создается Министерство строительство, Государственная жилищная инспекция. Все это больше закрепляло с формальной стороны уже «достигнутое». Однако ЖКХ не то, что не выходило из кризиса, оно еще больше в этом кризисе увязало.

В 1995 вступает в силу первая часть Гражданского кодекса, где закрепляется понятие общего имущества. По статье 290 ГК: «Собственникам квартир в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности общие помещения дома…» Эту норму стоит правильно понимать. По ГК органы власти, местного самоуправления были такими же простыми собственниками, как и граждане, которые приватизировали имущество. Если закон о приватизации еще формально разделял органы МСУ и граждан как собственников имущества, то ГК впервые ставит их под одно понятие и регулирование. Это же задает режим имущества — это «общее имущество», потому что больше нет органов МСУ как более сильных участников правоотношений. Однако пока это остается благим пожеланием. Только с 2005 государство действительно уравняет всех собственников, причем не потребуется каких-то специальных мероприятий, достаточно будет уточнить и без того очевидное.

Но пока приближается 1996, а ЖКХ продолжает разваливаться. Стоит учитывать, что разваливается ЖКХ даже не столько из-за изменений в правах на жилье, а по фундаментальной причине — кризис в экономике, рыночные отношения и т. п. ЖКХ не смогло бы выбраться из кризиса, даже будь управление им идеальным, да и не могло быть идеального управления во время кризиса.

Рыночные отношения все никак не хотели «насаждаться» в ЖКХ. И на это есть своя причина. Все-таки в советское время ЖКХ много десятилетий централизовали. Никакого социализма в ЖКХ не было, что и проявлялось в отсутствии плановости. Однако все-таки к этому вели, ЖКХ было отраслью довольно «монопольной». Естественно, когда вы скрытые за социализмом монополии выпускает в рыночные отношения, эти монополии никого не пустят на рынок. Вот как можно это представить. Был ЖЭК, которому с советских времен достались трактор, газовые горелки, прокладки на краны. Этого у ЖЭКа было в избытке, как и специалистов. В избытке не абсолютном, а относительно любых других участников рынка. Как же «любой другой участник» рынка войдет на рынок управления? Где он возьмет трактора, горелки, прокладки, да и работников? Поэтому победить монополизм было невозможно, но государство очень это было нужно. Почему? Потому что ЖЭК был неэффективен, это так. Однако главная причина не в этом. Жилье разрушалось, постоянно происходили аварии. Решить эти проблемы при тех условиях никакими рыночными механизмами было нельзя, а решать надо было. Отступить от рынка власть, которая этот рынок и насаждала в стране, уже не могла. Поэтому, раз идти назад никак нельзя, оставалось только форсировать движение «вперед».

Отсюда Указ Президента РФ от 29.03.1996 №432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов». Насколько любопытен подобный указ можно убедиться по первому же пункту: «Одобрить сложившуюся в городах Москве, Рязани, Нижнем Новгороде и ряде других практику разделения функций заказчика и подрядчика при эксплуатации и ремонте государственного и муниципального жилищных фондов и перехода на договорные отношения между организациями, выполняющими функции заказчика на эти работы, и подрядчиками — субъектами хозяйственной деятельности любой организационно-правовой формы, привлекаемыми к работе преимущественно на конкурсной основе».

Не только функции заказчика и подрядчика были разделены еще с советских времен, но и переход на договорные отношения власть пробивала еще с конца 80-ых. Практика в Москве, Рязани и прочих городах не «сложилась», а ее вводило государство целенаправленно. И вот указ делает вид, что это самодеятельность «народа», а затем это одобряет. В итоге указ просто свелся к благим пожеланиям эту практику «усилить и довести».

В этом же 1996 принимают Федеральный закон от 15.06.1996 №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Здесь закрепят понятие «общего имущества», а также определят организационные основы ТСЖ.

Не помогало. Рыночные отношения в ЖКХ не побеждали, а навязывались, ТСЖ создавались, но неохотно. И вот в 1997 начинается первая «реформа» ЖКХ — появляется Указ Президента РФ от 28.04.1997 №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Никакой реформой это не было, но документ любопытный. Вспомним, что проблема ЖКХ — это кризис в стране, а не конкретно кризис в ЖКХ. Что же предлагают «реформаторы»? А вот что: «Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями». То есть единственным способом преодолеть кризис видят в деньгах населения. Это бы ничего, только народ, как и экономика, в это время в кризисе.

Но почему же власть так упорна? Во-первых, другого выхода, как мы уже писали, у власти в тех условиях и не было. Во-вторых, кое-какие успехи вроде позволяли надеяться, что осталось только «поднажать». В указе так описаны годы до реформы: «В 1994 — 1995 годах резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2—3 процентов до 20 — 40 процентов. В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, по сравнению с 1993 годом снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. рублей.» И вот же вроде пишут: «Положение усугублялось тем, что в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 процентов, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным.» Но еще раз: другого выхода у властей не было. Раз они переводили экономику на «рыночные рельсы», то отказаться от полной оплаты населением нельзя было, в этом и видели выход. И это настолько определяло сознание властей, что они сами же писали про недостаток средств у населения, но сами же настаивали на стопроцентной оплате.

Однако не сказать, что власть не извлекла хоть какие-то уроки. В указе говорится, что на предыдущем этапе «реформы» целью было повысить платежи. Очевидно, что это не сработало, чего власть не признает, но придумывает хитрый ход. Раз с платежами плохо, то надо… уменьшить расходы жилищно-коммунальных организаций. В самом деле, положим вы собираете с населения 1000 единиц, а надо вам 2000 единиц, на лицо кризис. Но если увеличить производительность, снизить расходы и 2000 единиц уменьшить до 900, то вы при 1000 от населения еще и в плюсе останетесь. Проблема в том, что снизить расходы можно двумя способами: производительностью труда, ухудшением качества услуг. Повышать производительность труда в стране, охваченной кризисом, было невозможно. Оставался второй вариант…

В этом же указе появляется понятие управляющей организации. Вот это место: «Службы заказчика выполняют роль управляющих организаций для муниципальных объектов. Для управления жилищным фондом других форм собственности (товарищество собственников жилья, жилищно-строительные кооперативы и тому подобное) может быть нанята также специализированная управляющая организация, привлекающая на условиях подряда ремонтно-эксплуатационные организации и организации коммунального хозяйства.»

Эти службы заказчика, просто мимоходом названные в указе 1997 года управляющими организациями, в 2005 вполне станут управляющими организациями по существу на основании ЖК. Но управляющие организации пока не считаются главным способом управления домами. Таким способом считается ТСЖ, про который в указе сказано: «Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.» То есть «реформа» 1997 должна была привести к тому, что именно ТСЖ будет главной формой управления домами. Запомним это.

Здесь стоит остановиться немного на цифрах. Возьмем их из Постановления Госстроя России от 11.12.1997 №17—132 «Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации». Итак: «В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году.».

Заметим, что уже в 1991 треть жилья находилась в частной собственности. К 1996 уже половина жилья находилась в частной собственности. Здесь важна не только эта половина, но и вторая. Эта вторая половина была либо муниципальной, либо государственной (ведомственной). Причем с государственного уровня эти помещения все пытались передать на муниципальный.

А что же с ТСЖ? «К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт-Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.»

600 организаций… И это почти за десять лет, когда товарищества государство посчитало лучшим способом управления домами. Казалось бы, очевидный вывод состоял в том, что собственникам жилья никаких ТСЖ не надо. Но власть сделала вывод прямо противоположный — надо усиливать ТСЖ, ТСЖ должно стать основной формой управления домами.

А как обстояло дело с «управляющими организациями»? «Службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно-коммунальных правоотношений.» А с конкурсами? «Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.»

И немного про платежеспособность населения: «Затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 году составила 27%… По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20—25%, промышленных предприятий — около 60%, а организаций бюджетной сферы — 80—90 процентов.»

Никакой реформы ЖКХ из указа 1997 не вышло. Однако за период с 1997 по 2005 кое-что изменилось. Рыночные отношения, капитализм в стране победил окончательно. Рынок, в том числе и в ЖКХ, медленно формировался, как и формировались рынки вспомогательные — подрядные услуги по обслуживанию домов. Вместе с тем муниципалитеты постепенно лишались доходов, содержание жилья было для них лишним бременем. Медленно шла приватизация, муниципальных квартир по домам становилось все меньше. Все это, а не желания властей, подготовило «реформу» 2005 года. Власть только зафиксировала в новом Жилищном кодексе, который вступил в силу 1 марта 2005, уже сложившиеся отношения.

За год до «реформы» Совет Федерации выпустил Аналитический вестник «О проекте доклада „Экономические проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов“». Перейти на стопроцентную оплату населением ЖКХ все никак не получалось: «в 2003 г. средний по стране уровень оплаты населением ЖКУ составил 81,6% при установлен ном федеральном стандарте 90%». И это притом, что уровень затрат семьи на ЖКХ в России выше, чем в других странах. И даже при таком высоком уровне затрат каждой семьи на ЖКХ как итог: «только последние три года уровень недофинансирования сферы ЖКХ составлял в среднем 10—12%». Финансировать предприятия ЖКХ вынуждено местное самоуправление: «сами предприятия ЖКХ требуют значительных ассигнований, которые в ряде муниципальных образований составляют до 40—50% доходной части бюджета». Денег на это у бюджета нет. На этом фоне любопытно такое замечание: «Если ранее жилищно-коммунальная сфера получала значительную государственную поддержку и была фактически реципиентом бюджета, то с резким сокращением бюджетных дотаций и отменой льгот по налогообложению она стала фактически донором бюджетной системы всех уровней». Причем: «доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась: так, если в 1995—97 гг. дотации ЖКХ составляли 13,4%, в 1998 г. — 11,5%, в 2000 г. — 10,2, в 2001 г. — 8,1%, в 2002—2003 гг. — 6,5—6,4%, а в 2004 г. — 4,9%».

Таким образом, государство все больше отказывалось от финансирования ЖКХ, население полностью заплатить за ЖКХ не могло, как и местные бюджеты. К томе же сами предприятия ЖКХ стали рассматриваться как источники доходов для бюджета. Как итог: «По данным Госкомстата России за 2003 год, около 62% из 52 тысяч предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальный комплекс, убыточны и находятся на грани банкротства… По оценкам специалистов, недофинансирование ЖКХ составляет сейчас порядка 72 млрд. рублей ежегодно.».

Так было за год до новой «реформы», которая еще больше отодвинула государство от ЖКХ, придвинув к собственникам жилья управляющие организации. Любопытно, что новый ЖК никак не решал главную проблему ЖКХ — где взять деньги. Кодекс просто обязал собственников помещений в доме выбрать один из способов управления, а дальше платить за коммунальные услуги — по государственным тарифам, за содержание дома — по решению общего собрания. То, что по решению общего собрания управляющая организация много не получит, осознали через 10 лет, заставив принудительно платить за капремонт.

Итак, Жилищный кодекс вступил в силу 1 марта 2005. Ничего принципиально нового этот кодекс не принес. Просто на самом высоком, за исключением Конституции, уровне зафиксировали сложившееся. Управлять домом должны собственники помещений в нем. Для этого собственники заключают договор с управляющей организацией. Органам власти остается только изредка контролировать, как там дела у собственников с управляющими организациями. Постановление от 29.08.2005 №541 вновь подтверждает, что собственники должны платить 100% за содержание дома. В 2006 быстренько вводят новые правила оказания коммунальных услуг, правила пользования жилыми помещениями, а также правила содержания общего имущества. На этом первая фаза очередной реформы завершается. Потребуется лет пять опыта, чтобы осознать, что реформа не работает.

За это время принимают Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Закон этот обещает допфинансирование из федерального бюджета, если регионы достигнут целей в реформировании ЖКХ, которые государство считает важнейшими. Что же считает важнейшим государство? Государство полагало, что к 2011 в регионах должно быть не менее 20% домов под управлением ТСЖ, а остальные — под управлением управляющих организаций, доля в которых муниципальных образований не должна быть больше 25%.

Итак, первая фаза реформы закончилась к 2010. Способы управления во всех домах были выбраны, основные нормативные акты приняты, кое-какая практика управления стала накапливаться.

В 2010 для управляющих организаций появились стандарты раскрытия информации, а в 2011 — правила оказания коммунальных услуг. Эти акты фактически проводили донастройку отношений между собственниками и управляющими организациями. В это время стало понятно, что управляющие организации становятся основным способом управления. Причем именно управляющие организации определяют все — от условий договора до условий ремонта дома. Все благие пожелания ЖК о роли общего собрания разбивались о простой факт — провести собрание сложно, дорого, да и управляющая организация — это профессиональный участник этих отношений.

В этой ситуации законодатели стали действовать с двух направлений — пытаться усилить собственников и пытаться взять под контроль управляющие организации. Летом 2011 появляется такой институт как «совет многоквартирного дома». По существу, это «правление» общего собрания, которое должно оперативно взаимодействовать с управляющей организацией. Сами управляющие организации заставили руководствоваться минимальным перечнем работ по содержанию дома. Но еще любопытнее то, что власть решила проверить все заключенные договора управления на предмет законности. Сделать это нужно было до 1 марта 2013. Лучше признать, что реформа, нацеленная на самодеятельность собственников, провалилась нельзя было.

Все эти мероприятия не помогали. Рынок услуг управления был неконкуретным изначально, а ставшую появляться конкуренцию трогать было нельзя, ведь цель реформы — эта самая конкуренция. Однако претензий к управляющим организациям и собственникам помещений в домах накопилось столько, что пришлось принимать меры. В советское время одной из главных проблем было то, что дома более или менее поддерживались в текущем состоянии, да и то некачественно. Капитальный ремонт не был в приоритете, что вело к износу домов. Ровно эта же проблема осталась в 2010-ых годах. С тем лишь уточнением, что дома стали старше, а значит проблема — острее. И это в ситуации, когда власть много лет пытается заставить собственников самих принимать решение за свой дом.

Экстренно стали решать проблему. В декабре 2012 принимают закон о капремонте. Заработали эти правила с 2014. Тема капитального ремонта вызвала большое недовольство населения, ведь вводился обязательный взнос на капитальный ремонт. Оспорить саму систему капитального ремонта попытались в Конституционном суде, но в 2016 суд признал эту систему вполне конституционной.

С 2014 начали «поджимать» и управляющие организации. Появляется лицензирование. Любопытно, что еще в 2011 управляющие организации обязали уведомлять о начале управления домами. Это своеобразная, упрощенная система лицензирования. Однако, повторимся, на неконкурентном рынке пытаться призвать к порядку бесполезно. Само отсутствие такой конкуренции не позволило реализовать одну из идей, с которой носились несколько лет, — создать СРО для управляющих организаций.

В итоге решили ввести лицензирование для управляющих организаций. Однако те лицензионные требования, которые были предусмотрены, показывали, что и к лицензированию решили подойти формально. Никаких требований к материальной обеспеченности самих УО не предъявлялось.

Усилить собственников пытались за счет создания ГИС ЖКХ, который должен был сделать отношения с управляющими организациями более открытыми. Собственники могли бы получать сведения о заключенных договора и проведенных собраниях. Это позволяло бы хоть как-то противодействовать УО. В этом же 2014 принимают закон о реформе ТКО, но она начнет работать только с 2019 и собственники о ней ничего пока не знают.

В 2015 законодатели решили упростить проведение общих собраний, появилась очно-заочная форма. Это было важно с двух сторон. Со стороны собственников упрощение проведения собраний позволяло больше влиять на УО. Но и со сторону УО упрощение общих собраний позволяло проще проводить выгодные УО решения. Это хороший показатель того, что в сфере ЖКХ практически невозможно защитить собственников перед экономически, технически и профессионально более сильными УО.

Проблемы управляющих организаций, конечно, были связаны не только с их монопольным положением в городах или районах. ЖКХ всегда страдало от нехватки средств. Причины этого, что в советское время, что сейчас, были одни. Если заставлять платить за ЖКХ население, да еще и в полном объеме, то вы ограничиваетесь платежеспособностью этого самого населения. А его платежеспособность зависит от экономики…

В итоге население не платит УО, а УО не платит РСО. Здесь надо учитывать, что одна из целей «реформ» — это освободить собственников от всяких отношений, кроме как с УО. Собственники заключают договора с УО на управление, а дальше уже УО не только ремонтирует дом, но и оказывает коммунальные услуги, то есть заключает договора с РСО. И вот, если у УО нет денег, то платить РСО нечем. Неплатежи УО, их задолженность перед РСО стала большой проблемой. Решать эту проблемы попытались через «отвязывание» оказания коммунальных услуг от управления домами.

В 2016 собственники нежилых помещений в обязательном порядке должны были перейти на прямые договора с РСО. Это позволяло хотя бы в отношениях между собственниками нежилых помещений и РСО убрать УО как прослойку.

Давайте немного осмотримся. Начинали «реформу» с того, что обязали собственников выбрать УО. Никаких требований к УО не было, выбирай кого хочешь, кто назовется УО, тот и будет УО. Собственники сами принимали решение как управлять домом, какой тариф за содержание установить. Это основывалось на том, что собственники помещений в доме — это и собственники общего имущества. «Реформа» писалась с таким образом в голове, что на рынке множество конкурирующих УО, а собственники готовы каждый день бегать на общие собрания и внимательно вчитываться в сметы работ. За такие труды собственникам полагалось освобождение от остальных проблем, УО брала на себя все заботы, представляла собственников перед всеми другими организациями.

Однако за годы с 2005 года власти далеко ушли от этой концепции. Никакой самодеятельности УО — вводится лицензирования. Никакой самодеятельности собственников — вводятся взносы на капремонт. УО все меньше представляла собственников — уж точно не в отношениях с РСО.

Все эти направления развала реформа набирают обороты с 2016. В 2017 законодатель разрешил устанавливать пандусы в домах без решения общего собрания. Казалось бы, мелочь, но нет. Ведь вся реформа ЖКХ строилась на том, что собственник помещения — это собственник общего имущества. Конечно, закон разрешает ограничивать право собственности с социально значимыми целями, но ведь стоит только начать.

В 2018 закон разрешает собственникам жилых помещений перейти на прямые договора с РСО. Функции УО продолжают сокращаться, потому что УО показало свою неэффективность. Однако это не признают, пытаясь просто свернуть изначальные принципы «реформы».

С 2020 никаких принципиальных изменений в жилищной политике не было. Указанные выше тенденции сохранялись. В 2021 управляющие организации обязали возмещать РСО расходы, которые понесла РСО при перерасчетах потребителям из-за некачественных услуг, если вина в таких некачественных услугах лежит на УО. В этом же году стало возможным участвовать в общих собраниях дистанционно.

В 2023 включили нормы об общем имуществе зданий в Гражданский кодекс, только запутав и усложнив регулирование. В этом же году поправили статью 162 ЖК, чтобы собственникам было легче расторгнуть договор управления с УО.

В 2024 операторам связи разрешили без решения собрания устанавливать свое оборудование в доме. Само это оборудование изъяли из состава общего имущества.

Таким образом, тенденции прошлых лет на сворачивание «реформы» сохраняются: 1) управляющие организации все больше ограничивают, 2) собственникам уменьшают полномочия по распоряжению общим имуществом.

Состояние ЖКХ к 22025 году

Теперь давайте привлечем чуть больше цифр, чтобы понять, в каком состоянии находится ЖКХ. К сожалению, статистика по ЖКХ либо разрозненная, либо отсутствует. Но на основании открытых данных можно сделать такие выводы.

Мы уже видели, что особенности управления домами определяются «экономической подложкой», тем, кому дома принадлежат. В постановлении Правительства от 30.12.2017 №1710 сказано: «Большая часть жилищного фонда находится в частной собственности, доля которого за последние 20 лет увеличилась в 2 раза и составила в 2020 году 92,4 процента в общем объеме жилищного фонда Российской Федерации.»

Итак, помещения в домах повсеместно принадлежат физическим и юридическим лицам. С момента, когда в 1987 разрешили продавать гражданам жилье и до этих цифр Правительства прошло 30 лет. Если на старте жилье принадлежало государству, которое передало его местным Советам, то через 30 лет жилье принадлежит гражданам и организациям. Если раньше домами должны были управлять Советы, то теперь — собственники. Если Советы и сами были органами власти, то собственников надо еще организовать для управления. Если Советы могли создавать ЖЭКи для управления, то собственники должны еще найти управляющую организацию, которая возьмется за их дом. Так вопросы собственности предопределили особенности управления домами в наше время.

Теперь посмотрим, что же представляет ЖКХ как отрасль экономики. В ЖКХ работает 38 тысяч организаций и 2 млн работников. Годовой оборот отрасли — 5 трлн рублей, 5—7% от ВВП. Износ основных фондов отрасли составляет 40%. Прибыльных организаций в отрасли около 77%, рентабельность 1,5—2%.

Из распоряжения Правительства от 31.10.2022 №3268-р следует, что «В Российской Федерации… на конец 2021 года насчитывается более 1,62 млн. многоквартирных домов… В региональные программы капитального ремонта включено 723 тыс. многоквартирных домов… в которых проживают 89 млн. человек». Эти 1,62 млн домов составляют 72% от всех жилых домов.

Невозможность переложить на населения финансирование ЖКХ, как и недостаточность средств, выделяемых государством, за многие годы привело к разрушению инженерных систем. Даже Правительство вынуждено признать: «Более 40 процентов линейных объектов нуждается в обновлении, ежегодно около 3 процентов сетей теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения признается аварийными, при этом обновляется не более 1 — 2 процентов.»

По экспертным оценкам коммунальная инфраструктура обветшала на 60 и более процентов. Это ведет к увеличению потерь в сетях, которые закладываются в тариф. Потери могут достигать до 40—50%.

Это же ведет к аварийным ситуациям: «По данным системы мониторинга и контроля устранения аварий и инцидентов на объектах жилищно-коммунального хозяйства, ежемесячно происходит в среднем 6600 происшествий, средняя продолжительность перерыва в поставках коммунальных услуг составляет около 9 часов 45 минут.» Расходы на устранение аварий, конечно, тоже учитываются в тарифе.

Неспособность населения оплатить все ЖКХ ярко проявляется в задолженности населения. «Долги за ресурсы и услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства со стороны организаций и населения по итогам 2021 года составили почти 1,5 трлн. рублей, из них долги населения и исполнителей коммунальных услуг — 943 млрд. рублей, организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, — 57 млрд. рублей, прочих потребителей, в том числе за коммунальные услуги, — 478 млрд. рублей.» И это при годовом обороте всей отрасли ЖКХ в 5 трлн рублей.

При этом любопытно, что доля расходов на ЖКУ во всех расходах домохозяйств с 2005 года не особо меняется и колеблется в районе 9—11 процентов. Среди коммунальных услуг больше трети уходит на отопление, четверть на электроэнергию.

Стареет и сам жилищный фонд. Из всего жилфонда построено в период 1946—1970 — 24%, в период 1971—1995 — 36%, в период после 1995 — 34%. С износом 31—65% на 2021 50% домов, с износом 66—70% — 9% домов, относительно новые, с износом от 0 до 30% — 37% домов.

Итак, кто же управляет домами.

Управляющие организации. К концу 2006 только 18% собственников выбрали способ управления домом, то есть почти за два года реформы. Для остальных с 1 января 2007 выбирались управляющие организации на конкурсах органами МСУ. Но это по одной оценке. По другой же оценке в 2007 уже 69% домов по площади управлялись способом, определенным собственниками. Это расхождение можно объяснить. Дело в том, что пока в 2007 не стали принудительно выбирать УО через конкурсы, собственники «не шевелились». Поэтому вполне можно поверить, что за 2007 большинство собственников все-таки провело общее собрание и выбрало способ управления.

К 2019 уже в 99% домов по площади способ управления был выбран собственниками. Любопытно, что за период с 2006 по 2019 стабильно росло количество домов, которыми управляют УО и которые перешли на непосредственное управление, а вот ТСЖ росло до 2010, а затем снижалось. В итоге в 2019 управляющие организации управляли в 58% домов, непосредственное управление было в 25%, а ТСЖ — в 8,5%. По другим оценкам к 2019 управляющие организации были выбраны в 65% домов с общей площадью 80% по всем МКД.

Управляющие организации выбираются, как правило, на общем собрании. По конкурсу органами МСУ в 2009 была выбрана УО для 140 тысяч домов, но к 2019 этот показатель упал до 62 тысяч домов. К маю 2020 только 3% домов управлялись УО по результатам конкурсов.

С позиции самих управляющих организаций они вынуждены оказывать услуги по заниженным тарифам. Сами тарифы утверждают на общем собрании собственники. Однако собственники могут ориентироваться на тарифы, которые установлены органами МСУ на случай, если в доме не выбран способ управления. По данным на 2017 год на 1 кв метр тариф составлял 124 рубля, причем 27 рублей на содержание, остальное — на коммунальные услуги.

Собираемость платы за ЖКУ с 2004 года остается относительно стабильной — около 93%.

ТСЖ. Пик количества ТСЖ пришелся на 2010, так как закон о Фонде реформирования ЖКХ подталкивал региональные власти к созданию ТСЖ. На тот момент было около 70 тысяч ТСЖ. В период до 2015 общее количество домов под управлением ТСЖ колебалось в районе 10%, а к 2019 оно снизилось до 8%.

Непосредственное управление. Казалось бы, непосредственное управление не должно было привлекать собственников. Кто же захочет самостоятельно управлять целым домом? Однако законодатель все время пытался ограничить возможность использовать непосредственное управление. В ЖК первоначальной редакции никаких ограничений не было. С 2010 года и до текущего момента государство несколько раз меняло количество квартир, при наличии которых можно выбирать непосредственное управление. Это свидетельствовало о том, что есть такая проблема — население почему-то очень хочет непосредственное управление. Отчасти это естественный процесс. Зачем нужна прослойка между собственником и подрядчиком? Да и сами УО заинтересованы в непосредственном управлении, ведь так они могут избежать необходимости получать лицензию и соблюдать иные требования, установленные в рамках договора управления.

Как итог, если в 2006 всего 5,7% домов управлялись непосредственно, к 2015 этот показатель подскочил до 45%, а затем стал снижаться, достигнув в 2019 25%. Причем изменение числа в сторону снижения связано исключительно с законодательными ограничениями по выбору непосредственного управления.

Хронология ЖКХ с 1917 до 2025

1917

19 декабря 1917 — Декрет СНК «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». В соответствии с Декретом: «В распоряжение Комиссариата подлежит передать, по мере их ведения, из Комиссариата по внутренним делам главное управление по делам местного хозяйства, кассу городского и земского кредита и все относящиеся к местному самоуправлению учреждения.»

1918

17 марта 1918 — Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 Комиссариат по местному самоуправления становится частью НКВД — Отделом местного хозяйства.

20 августа 1918 — Декрет ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах». В соответствии с Декретом: «Отменяется право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и не застроенные, как принадлежащие частным лицам и промышленным предприятиям, так и ведомствам и учреждениям, находящиеся в пределах всех городских поселений. В городских поседениях с числом жителей свыше 10.000 отменяется право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти». В статье 5 Декрета было установлено: «Все городские земли и строения, которые соответственно сему декрету изъемлются из частной собственности, передаются в распоряжение органов местной власти.» По статье 10 Декрета: «Бывшие собственники недвижимостей уравниваются во всех отношениях с прочими нанимателями и обязаны на одинаковых с ними основаниях вносить наемную плату за занимаемые ими помещения».

1919

18—23 марта 1919 — Программа ВКП (б): «Стремясь к разрешению жилищного вопроса, особенно обостренного в период войны, советская власть экспроприировала полностью все дома капиталистических домовладельцев и передала их городским советам; произвела массовое вселение рабочих из окраин в буржуазные дома; передала лучшие из них рабочим организациям, приняв содержание этих зданий на счет государства; приступила к обеспечению рабочих семей мебелью и т. ц.

Задача ВКП (б) состоит в том, чтобы, идя по вышеуказанному пути и отнюдь не задевая интересов некапиталистического домовладения, всеми силами стремиться к улучшению жилищных условий трудящихся масс, к уничтожению скученности и антисанитарности старых кварталов, к уничтожению негодных жилищ, к перестройке старых, постройке новых, соответствующих новым условиям жизни рабочих масс, к рациональному расселению трудящихся.».

18 июня 1919 — Декрет СНК «О санитарной охране жилищ». Была создана жилищно-санитарная инспекция. Инспекция обладала следующими правами: «а) правом свободного входа во все жилые помещения в часы от 8 час. утра до 8 вечера; б) правом предъявления ответственным по жилым помещениям лицам и учреждениям, в случае обнаружения каких-либо санитарных нарушений, письменных требований в определенный срок принять меры к устранению найденных нарушений; в) правом возбуждать, в случае необходимости, через жилищно-земельные отделы местных Советов Депутатов вопрос о закрытии негодных для жилья помещений и недопущении к заселению таковых же вновь построенных зданий; г) правом привлекать лиц и учреждения, виновные в нарушении жилищно-санитарного надзора, к ответственности перед народным судом.».

29 августа 1919 — Постановление совещания представителей НКВД, Наркомтруда, Наркомздрава и ВСНХ «О взаимоотношении между органами, ведающими жилищное дело в Р. С. Ф.С.Р. (Правила)». Было предусмотрено: «Жилищно-Санитарная Инспекция, находясь в ведении Народного Комиссариата Здравоохранения и осуществляя возложенные на нее декретом Совета Народных Комиссаров от 19-го июля обязанности по санитарному надзору за жилищами, вместе с тем входит в непосредственное соприкосновение с другими советскими органами, ведающими жилищное дело в Республике, а именно с Народным Комиссариатом Внутренних Дел, Комитетом Государственных Сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства и Народным Комиссариатом Труда… Наблюдение за санитарным состоянием и содержанием всех жилищ целиком лежит на Жилищно-Санитарной Инспекции, причем все органы власти обязаны ей в этом оказывать всяческое содействие.».

1920